Необязательно формулировать приоритеты в явном виде, если их и так все знают. Тяжелая промышленность и оборона имели однозначный приоритет. Как писал Залески:
В результате... экономическая политика не выполнялась в том виде, как она была сформулирована в планах. Пятилетние планы не приводились в действие, а годовые и квартальные планы - плохо скоординированные, составленные с опозданиями и вводившиеся в действие по частям - представляют лишь один из элементов системы принятия решений... В той степени, в какой плановые задачи невыполнимы, государству приходится делать выбор, которого оно хотело избежать с помощью планирования... Выбор правительством приоритетов происходит согласно определенной схеме. Обычно предпочтение отдается средствам производства и транспорту за счет сельского хозяйства и потребительских товаров... Результаты показывают истинную сталинскую «модель роста»51.
Таким образом, лица, ответственные за распределение ресурсов, как на высшем, так и на низшем уровне, ясно понимали правила принятия решений, остававшиеся на удивление неизменными во времени и пространстве. Тяжелая промышленность важнее легкой промышленности. Военные заказы важнее гражданских заказов. Выполнение заказов должно быть основано на использовании внутренних ресурсов, а не импортных. Сфера услуг не играет особой роли, и ею можно пренебречь. Эти правила довольно просты, и они твердо отпечатались в сознании советских хозяйственников и плановиков.
Политбюро самостоятельно могло принимать лишь небольшое число решений. Большинство вопросов передавалось на усмотрение экономических агентов, которые уже напрямую общались с хозяйственниками, отвечавшими за производство в промышленных наркоматах. В следующей главе речь пойдет об иерархической структуре административно-командной экономики, начиная с диктатора, стоявшего на вершине пирамиды, вплоть до предприятий, находившихся в основании.
Выводы
Советский диктатор сохранил пятилетние планы в качестве фасада административно-командной экономики, несмотря на то что после Второй мировой войны у него была возможность от них отказаться. Опыт пятилетнего планирования с гордостью был передан соседним странам Восточной Европы и Китаю. Советские
51 Zaleski Е. Stalinist Planning... P. 503-504.
161
советники в Индии помогали разрабатывать пятилетние планы в этой стране в 1950-е и 1960-е годы. Пятилетки использовались как один из главных инструментов пропаганды, при помощи которого руководство доносило до народа планы строительства коммунизма. Пятилетние планы обычно оглашались с большой помпой и под бурные аплодисменты, за которыми следовала гробовая тишина, так как важнейшие плановые показатели приходилось пересматривать как нереалистичные. Однако во время подготовки очередного пятилетнего плана превозносились впечатляющие успехи предыдущей пятилетки. В 1930-е годы власть использовала пятилетки, чтобы объяснить людям, почему от них требуются жертвы, делая упор на светлое будущее. Используя выражение Сталина, можно сказать, что главной задачей всех пятилетних планов было объяснить людям, что «жить стало лучше, жить стало веселее».
Советское руководство сохранило институт пятилетних планов, так как оно посчитало, что его выгоды превышают издержки. От того, что внимание людей сосредотачивалось на светлом будущем, государство ничего не проигрывало. Тем не менее мы должны задать вопрос, не превышали ли выгоду издержки невыполненных планов, причем не только в послевоенный период, но и в 1930-е годы, когда разрыв между планом и его выполнением был наибольшим. Модель справедливой заработной платы, предложенная в предыдущей главе, предполагает, что интенсивность трудовых усилий зависит от представлений о справедливости. В самом деле, в 1930-е годы рабочих, возможно, и удалось бы убедить работать за мизерную заработную плату, если бы они были убеждены в том, что эти жертвы в самом деле необходимы. Возможно, их можно также было бы убедить идти на жертвы, утверждая, что «дела идут не очень хорошо» из-за иностранных врагов, засухи или иных стихийных бедствий. Однако советская пропаганда вовсю трубила об успехах, достигнутых несмотря ни на что. Утверждалось, что фабрики и заводы выпускали потоки машин, тракторов, текстиля и товаров широкого потребления. В какой-то момент рабочие, чья реальная заработная плата не повышалась и которые продолжали жить в крайне тяжелых условиях, должны были бы спросить: когда же мы получим свою долю? И если они придут к выводу, что не получают «справедливую» заработную плату, то в ответ они снизят интенсивность своих трудовых усилий.
Вот один небольшой пример, который показывает последствия такой ситуации: 12 июня 1932 года Сталин лично рас-
162
порядился, чтобы «Правда» публиковала «ежедневные сводки производства автомашин на АМО и Нижегородском Автозаводе»52. Вскоре после этого СНК получил запрос на автомобили от Карагандинского обкома ВКП(б) со следующей сопроводительной запиской: «Раньше мы не настаивали. Но теперь с запуском Горьковского автозавода я требую, чтобы вы удовлетворили нашу просьбу»53. Если бы рядовые рабочие ответили на обещания и заявления об успехах так же, как этот партийный комитет, то для того, чтобы удержать интенсивность трудовых усилий на прежнем уровне, потребовалось бы перенаправить значительные ресурсы с инвестиций на потребление. Если утверждения об успехах не подтверждались реальным повышением уровня жизни, рабочие и в самом деле могли стать (по словам Сталина, приведенным в начале этой главы) усталыми, издерганными, изношенными, отчаявшимися.
52 Сталин и Каганович. Переписка. С. 161.
53 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 14. Д. 2029. Л. 219-220.
Глава 6
ПЛАНОВИКИ ПРОТИВ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ
Рисунок карандашом, сделанный председателем Госплана В. И. Межлауком во время мартовского Пленума ЦК 1937 г. Кандидат в члены Политбюро Косиор жалуется зам. министра тяжелой промышленности Пятакову: «Никак не могу взнуздать этого рыжего черта!» (РГАСПИ. Ф. 74. Оп. 2. Д. 170. Л. 30)
164
Первые пять глав этой книги мы посвятили тому, как Сталин и его сторонники в Политбюро («жокей» в терминологии Берли-нера) создали административно-командную систему («лошадь» в терминологии Берлинера). Этих «жокеев» было совсем немного, и им приходилось делегировать другим часть своих полномочий для воплощения своих целей и инструкций в жизнь. Кроме того, выпуск продукции осуществляли предприятия, которые контролировались не самим высшим руководством непосредственно, а разнообразными промежуточными промышленными и региональными органами управления, которые и несли ответственность за результаты деятельности подконтрольных им предприятий. Таким образом, менеджеров в административно-командной системе можно примерно разделить на две группы: «плановиков» (planners) и «производителей» (producers). Сами плановики были «жокеями», которым помогали многочисленные эксперты. Производителями были те, кто либо непосредственно руководил производственными единицами, либо нес ответственность за производство. Если говорить в терминах третьей главы этой книги, то плановики в соответствии с экономическими целями партии определяли генеральную линию, которая выражалась в планах, инструкциях и указаниях, в то время как производители воплощали эту генеральную линию в жизнь.
В период нэпа производители по большей части принимали решения самостоятельно. Производители были объединены в тресты и реализовывали товар через синдикаты, при ограниченном контроле со стороны плановиков. С началом политики Великого перелома на смену трестам и синдикатам пришли наркоматы и региональные органы управления. Предприятиям, которые раньше сами были вольны решать, что производить и кому продавать, теперь приказывали сверху, какие товары они должны выпускать, кому и по какой цене их поставлять. Подобно тому, как крестьяне всячески сопротивлялись применению силы в деревне, так и производители боролись с принуждением по отношению к ним. Производители, в отличие от крестьян, не организовывали вооруженных восстаний. Их методы были более тонкими и изощренными и были нацелены на сохранение как можно большей власти, чтобы защитить себя от неразумных приказов. Эта глава описывает борьбу между производителями и плановиками.
165
Дилемма делегирования полномочий
Демократическая власть или диктатор, будь то Сталин или небольшая группа (Политбюро), могут принимать относительно небольшое число решений в силу временных и пространственных ограничений. Количество решений, принятых Политбюро, можно установить по протоколам его заседаний. В 1930-е годы оно принимало ежегодно от 2300 до 3500 решений1. В начале 1930-х годов на одном заседании Политбюро могло разбирать до полусотни вопросов. В 1932 году, по предложению Сталина, количество вопросов, обсуждаемых на одном заседании, было ограничено пятнадцатью2. Однако уже в середине 1930-х годов повестка заседания Политбюро иногда состояла из нескольких сотен пунктов3. Несмотря на то что количество решений, принятых Политбюро, кажется значительным, это была всего лишь небольшая часть всех решений, необходимых для того, чтобы управлять экономикой, состоящей из тысяч предприятий, разбросанных по гигантской территории самой большой страны в мире. В январе 1930 года весь аппарат ЦК состоял всего лишь из 375 человек, при этом самыми крупными подразделениями были секретный отдел (103 человека) и управление делами (123 человека). В других отделах, таких, как распределительный, организационно-инструкторский, отдел культуры и пропаганды, числилось менее полусотни человек в каждом4. Фонд заработной платы секретного отдела в 1932 году составлял только 20 000 рублей в месяц5. Таким образом, центральный партийный аппарат насчитывал менее четырехсот человек, которые занимались подготовкой, рассылкой и контролем исполнения директив и указаний высшего руководства. Крупнейший государственный центральный орган, Госплан, включавший в себя в то время Центральное управление народнохозяйственного учета (ЦУНХУ), в начале 1930-х годов имел в штате всего лишь 900 человек, слишком мало, по мнению руководства Госплана, чтобы выполнять всю не
1 Сталинское Политбюро в 30-е годы / Сост. О.В. Хлевнюк и др. М.: АИРО-ХХ, 1995. С. 15.
2 Там же. С. 25.
3 Там же. С. 196-250.
4 Там же. С. 14-15.
5 Бюджет секретного отдела предусматривал множество мелочей, таких, как количество папирос для работников секретариата Сталина (от 5000 до 6000 в месяц), расходы на питание в столовой сотрудников секретариата Сталина (24 тысячи рублей) и целый ряд специальных категорий пайков, например пайки тем, кто оставался работать после 11 вечера (Там же. С. 28-29).
166
обходимую работу. Сектор энергетики и электрификации Госплана (один из важнейших секторов) насчитывал только 30 человек. Начальник химического сектора Госплана жаловался, что не в состоянии решить хотя бы один вопрос из-за нехватки кадров6. В 1935-1936 годах штат Госплана увеличился до восьмисот человек, без учета ЦУНХУ7.
Поскольку диктатор не в состоянии принимать все решения лично, он вынужден делегировать полномочия по решению некоторых вопросов. Рассуждая логически, можно предположить, что диктатор оставит за собой право принятия «важнейших» решений, передавая технические вопросы на рассмотрение экспертов. Хайек писал о проблемах делегирования полномочий при демократии, но его наблюдения справедливы и по отношению к диктатуре:
Возражения вызывает тот факт, что к делегированию часто прибегают в силу того, что очередной вопрос не может быть решен при помощи общих правил и процедур принятия решений, а требует отдельного подхода. В таких случаях делегирование означает, что некая организация получает полномочия от имени закона принимать решения, которые в сущности зависят от личных предпочтений и взглядов работников этой организации... Делегирование принятия решений по конкретным техническим вопросам определенным органам, хоть и является распространенной практикой, представляет собой лишь первый шаг к утрате власти [курсив автора] демократией [здесь читай - диктатурой.-Лвт.],-вступившей на путь планирования8.
В случае Советского Союза неизбежное делегирование полномочий таило в себе несколько угроз. Во-первых, Сталин и его сторонники, создавшие тоталитарный режим, несомненно, должны были осознавать описанную Хайеком потенциальную угрозу утраты власти в результате делегирования полномочий; соответственно они были склонны делегировать как можно меньше полномочий, чтобы сохранить всю полноту власти. Во-вторых, среди «старых большевиков» было мало специалистов-инженеров. Лояльность многочисленных беспартийных специалистов вызывала сомнения. Многие из них раньше состояли в меньшевист
6 Примеры наиболее серьезных жалоб секторов Госплана, касавшихся нехватки кадров, см. в докладных записках Варганского (сектор энергетики и электрификации) и Блинова (химический сектор) председателю Госплана Куйбышеву. (Российский государственный архив экономики, далее - РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 39. Д. 34. Л. 9-93).
7 ГАРФ. Ф. 9372. Оп. 39. Л. 85-86.
8 Hayek F.A. The Road to Serfdom. Chicago: Chicago University Press, 1994. P. 74.
167
ской партии, другие занимали должности в таких областях, как финансы или банковское дело. Как можно было доверить власть таким людям? В-третьих, довольно часто было сложно провести грань между принципиальными и техническими вопросами. Является ли решение увеличить производство сульфата аммония на 10 процентов принципиальным или техническим? Решение о том, где построить новый завод, в Ленинграде или Сталинграде, должно было приниматься диктатором или экспертами?
Кому можно доверять?
В советской административно-командной экономике можно выделить три уровня управления (см. рис. 6.1). На вершине находился диктатор. На втором уровне располагались функциональные органы управления, такие, как Госплан (важнейший орган управления экономикой), наркомат финансов, наркомат труда и т.д., которые воплощали директивы диктатора в подробные, конкретные задания. Назовем представителей этих двух уровней плановиками. На втором уровне также располагались экономические наркоматы (в своем большинстве промышленные) и, наконец, на третьем - предприятия. Экономические наркоматы и предприятия были ответственны за выполнение поставленных задач. Будем называть представителей этих организаций производителями.
Употребляя слово «диктатор», мы подразумеваем под ним существовавший на практике симбиоз Политбюро и Совета Народных Комиссаров (СНК). Единство управления обеспечивалось тем, что ключевые должности в СНК занимали члены и кандидаты в члены Политбюро. Административно-командная система управления состояла из двух частей: партийной и государственной. Предполагалось, что государственные органы управления во главе с СНК должны руководить повседневной жизнью страны, а партийные органы определять направление проводимой политики в соответствии с «ведущей и направляющей ролью» партии. На практике, однако, партия была активно вовлечена в повседневную рутину управления народным хозяйством.
СНК состоял из отраслевых и функциональных органов управления. Председателем СНК долгое время был В.М. Молотов. Хотя формально высшим органом власти в СССР был Центральный Исполнительный Комитет СССР, на практике высшим советским органом был СНК, главная задача которого заключалась в управлении экономикой страны. При СНК существовало
168
управление делами (свой собственный «маленький Госплан») с очень небольшими отраслевыми отделами. Так, например, за вопросы автомобиле- и авиастроения отвечал один чиновник, которому помогали два секретаря9. СНК состоял из экономических наркоматов (на протяжении 1930-х годов их число менялось от 3 до 23); бюджетных наркоматов, таких, как наркомат просвещения, труда, обороны и т.д.; функциональных органов, таких, как Госплан или Народный комиссариат финансов, государственные контрольные органы (в частности, Комитет советского контроля) и разнообразные специальные комиссии (например, комиссии по ценообразованию, хлебозаготовкам, транспорту и топливу). Как функциональный орган, Госплан не управлял ни одним из секторов экономики, но отвечал за подготовку государственных народнохозяйственных планов. Он был скорее консультативным, нежели исполнительным органом, и отчитывался непосредственно перед высшим партийным и государственным руководством10.
Советски* (государственные) органы управления
ДИКТАТОР
Партийные органы управления
Правительство: Совет Народных Комиссаров
Партийное руководство: Политбюро ЦК ВКЩ6)
Экономические Бюджетные нкркомягы
наркоматы (обороны, труда. а рганы
(металлургии, просвещения и гл.) (Госплан, наркомат
машиностроения.
финансов, Госбанк,
сельского хозяйства, спедналкзнрованные
путей сообщения банки)
в ГЛ.)
надзор
Отраслевые
Рис. 6.1. Схема центральных органов управления в СССР
9 Lazarev V, Gregory P. The Wheels of Command Economy // Economic History Review. 2002. Vol. 60. P. 328-332.
10 Davies R.W., Khlevnyuk O. Gosplan // Decision Making in the Stalinist Command Economy, 1932-1937 / Ed. by E.A. Rees. London: MacMillan, 1997. P. 32.
169
В СНК также входило несколько членов с совещательным голосом, в частности представители республиканских СНК11. В начале 1930-х годов более сорока тысяч служащих ОГПУ-НКВД охраняли промышленные предприятия оборонного назначения. Столь большая цифра предполагает, что они были заняты не только в непосредственной охране этих объектов12. ОГПУ-НКВД составлял разнообразные специальные доклады, в том числе об условиях труда, беспорядках, демонстрациях, забастовках, нарушении отчетности и дефектах в конструкции самолетов. На оборонных предприятиях также работали военные представители, подчинявшиеся наркомату обороны, отвечавшие за приемку военных заказов. В 1940 году количество военных представителей на предприятиях достигало двадцати тысяч человек13.
И у партии, и у государства были свои контрольные органы, возглавляемые наиболее «лояльными» членами Политбюро, наделенными властью проводить проверки работы советских чиновников, включая наркомов. Наибольшие полномочия в области контроля были у объединенного партийно-советского наркомата ЦКК-РКИ, Центральной контрольной комиссии - Рабоче-крестьянской инспекции. В 1934 г. этот объединенный наркомат был разделен на государственную Комиссию советского контроля (в дальнейшем наркомат государственного контроля) и Комиссию партийного контроля. Эти контрольные органы часто работали рука об руку с наркоматом юстиции и прокуратурой. Наказания высшим чиновникам за их ошибки и правонарушения определялись непосредственно Политбюро, имевшим право применять самые суровые наказания, включая смертную казнь. Следует отметить, что Госплан не был карательным органом и не имел полномочий наказывать. Он мог лишь угрожать или просить поддержки у карательных органов. Госплан постоянно обращался к другим органам, чтобы с помощью их силы добиться выполнения своих директив. Например, в 1933 году Госплан просил ЦКК-РКИ провести расследование грубых ошибок, бесхозяйственного расходования материалов на ленинградском трубном заводе и в кратчайшие сроки найти виновных и отдать их под суд. Он также просил ЦКК-РКИ провести расследование, почему нар
11 Подробнее о составе союзного СНК см.: Rees Е.А., Watson D.H. Politburo and Sovnarkom // Decision Making in the Stalinist Command Economy. P. 9-32.
12 Симонов H. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920-1950-е годы. М.: РОССПЭН, 1995. С. 106-107.
13 Harrison М., Simonov N. Voenpriemka: Prices, Costs, and Quality Assessment in Defense Industries //The Soviet Defense-Industry Complex from Stalin to Khrushchev / Ed. by J. Barber, M. Harrison. London: MacMillan, 1998. P. 326-347.
170
комат лесной промышленности не построил электростанцию в Архангельске14. В 1934 году Госплан просил прокуратуру СССР установить уголовную ответственность за предъявление преувеличенных заявок, дачу неправильных сведений о запасах, получение фондируемых материалов и оборудования без фондов15.
Экономические наркоматы являлись отраслевыми подразделениями СНК и отвечали за соответствующие отрасли народного хозяйства. Их внутренняя структура и практика работы будут рассматриваться в следующей главе. В данной главе мы будем говорить о них как о единых органах, постоянных оппонентах предложениям СНК, Госплана и наркомата финансов. Производители вместе с региональными руководителями формировали группы влияния16. В аппаратах экономических наркоматов работало больше служащих, чем в центральных органах управления. В 1932 году в центральном аппарате Народного комиссариата путей сообщения работало 7600 человек, а общее число служащих вместе с работниками региональных органов управления составляло 62 тысячи человек. В 1933 году общее число служащих сократилось до 39 тысяч. Штат центрального аппарата Народного комиссариата тяжелой промышленности в 1928 году составлял 7375 человек. В центральном аппарате Народного комиссариата легкой промышленности в 1933 году работало от 2547 до 3989 человек, в зависимости от того, какие именно подразделения считать составными частями центрального аппарата17.
Из-за нехватки специалистов большая часть работы по планированию и управлению экономикой была сосредоточена в хорошо укомплектованных функциональных организациях, таких, как Госплан и Народный комиссариат финансов, а также, что немаловажно, в экономических наркоматах. В вопросах подготовки планов, контроля за их выполнением Политбюро и СНК должны были полагаться на помощь функциональных органов, контрольных комиссий и секретной полиции, тогда как сведения, необходимые для детальной разработки народнохозяйственных планов, поступали в центр от экономических наркоматов. Несомненно, всемогущее Политбюро могло увеличить свой собственный ап
14 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 35. Л. 172, 204.
15 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 27. Л. 215.
16 Rutland P. The Myth of the Plan. LaSalle, 111.: Open Court, 1985. P. 237-257; Boettke P.J., Anderson G. Soviet Venality: A Rent-Seeking Model of the Communist State // Public Choice. 1997. Vol. 93. P. 37-53; Treisman D. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1999. P. 30-32.
17 Подробнее об экономических наркоматах см. главу 7.
171
парат. Но, возможно, в центре не желали держать большой штат работников, поскольку последние могли претендовать на участие в принятии решений, или же высшее руководство считало, что лишь немногие заслуживают доверия. Всего в центральных органах государственного управления Советского Союза в середине 1930-х годов работало приблизительно сто тысяч человек.
Вертикальные и горизонтальные связи в административно-командной системе. Исследователи административно-командной экономики, начиная с Хайека и Мизеса и вплоть до современных авторов, таких, как Мансур Олсон (см. главу 1), практически не уделяли внимания вопросу о том, каким образом диктатор организовывает свой бюрократический аппарат, для того чтобы добиться эффективного управления и обеспечить контроль над производителями. Мизес и Хайек крайне неопределенно говорили о центральном комитете планирования, который имеет дело непосредственно с предприятиями. Исследователи теории диктатуры тоже упрощали этот вопрос, делая допущение о принуждении, осуществляемом без издержек (costless coercion), предполагая, что диктатор может, не прикладывая особых усилий, добиться от подчиненных выполнения своих требований18.
На рис. 6.1 представлена вертикальная иерархия административно-командной экономической системы. Однако рисунок не показывает в явном виде существовавшие горизонтальные структуры. Был целый ряд наркоматов, еще больше главных управлений и тысячи предприятий. Все они могли иметь горизонтальные связи с другими организациями своего уровня. Вертикальная структура ясно показывает иерархию управления: Политбюро/ СНК управляли промышленными наркоматами, которые управляли предприятиями. Вертикальная структура действовала по принципу «вертикального треста» (vertical trust). Чтобы распоряжения диктатора выполнялись, приказы «сверху», передаваемые вниз по официальной иерархической лестнице, должны были быть обязательными для исполнения. Однако подчиненные, такие, как наркоматы и предприятия, могли быть также вовлечены в неофициальные горизонтальные связи, порождавшие конфликты интересов между официальными «вертикальными» и неформальными «горизонтальными» связями19. Вместо того чтобы подчиниться приказу плановиков и поставить сто единиц произведенной продукции организации В, организация А на основании
18 Wintrobe R. The Political Economy of Dictatorship. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. P. 208-212.
19 Ibid.
172
неофициальной договоренности могла поставить эту продукцию организации С. Диктатор должен был препятствовать возникновению неформальных отношений между промышленными наркоматами или между заводами, поскольку они вели к ослаблению контроля, особенно когда наркоматы или предприятия объединялись в группы влияния.
На рис. 6.2 показана причина противоречий между вертикальными и горизонтальными отношениями. Правый график описывает производство и распределение определенного продукта, например чугуна, обозначим его X, в условиях административно-командной системы. Кривая спроса D показывает количество продукта X, которое требуется различным потенциальным потребителям по различной цене. Это могут быть как цены, установленные государством, так и цены, определяемые как количество ресурсов, которые потенциальный потребитель готов потратить за право получить продукт X. Кривая предложения S показывает объем производства X, установленный плановиком (мы делаем допущение, что запланированный объем был действительно произведен).
Рыночная экономика Административно-командная экономика
цена цена
Рис. 6.2. Вертикальные и горизонтальные связи в административно-командной системе
В рыночной экономике (см. левый график рис. 6.2) объем производства X определяется рынком. Все те, кто готов платить рыночную цену (Р'), получат продукт в количестве, суммарно равном X'. В административно-командной экономике, сколько продукта X производить и кому его продавать, решает диктатор. Он использует контроль над распределением ресурсов (перефра
173
зируя Адама Смита, «видимую руку») для вознаграждения и наказания за экономические или политические успехи и просчеты. Диктатор устанавливает производство продукта X на уровне X* и его цену Р*. При такой цене производитель должен продать весь произведенный товар (X*) установленным покупателям по государственной цене Р*. Диктатор решает, кто именно из всех желающих купить товар по официальной цене Р* действительно его получит. Если «вертикаль власти» работает идеально (vertical trust), то подчиненные выполнят приказ вышестоящего начальства и продукт X действительно получат лишь те, кто в соответствии с волей диктатора должен его получить.
Однако горизонтальные связи будут неизбежно вступать в противоречие с приказами, спущенными по вертикали. Производитель продукта X знает, что он производит ценный товар. В действительности некоторые покупатели готовы заплатить за него значительно более высокую цену, чем та, что установлена государством. Покупатели готовы купить объем X** продукта по цене Р**. Если производитель продает продукт в объеме X** незапланированному покупателю по цене Р**, то он получает «прибыль» в размере Р*аЬР** (на рис. 6.2. заштрихованный прямоугольник). Те, кто готов переплачивать, могут одновременно поставлять производителю продукта X иной ценный товар, Y. Производитель продукта Y также понимает, что он производит ценный товар, за который целый ряд покупателей готов платить цену выше государственной. Если производители продуктов X и Y подчиняются приказам диктатора, спущенным по вертикали, они продают товары по государственным ценам Р*. Не нарушив приказ, они будут вознаграждены плановиками. С другой стороны, оба они упустили возможность продать свой товар по ценам выше государственных. Конечно, они могли в дополнение к деньгам, полученным за проданный товар по государственным ценам, получить денежные взятки, укрепить хорошие отношения со своими собственными лучшими клиентами или добиться льготных условий для своих покупок, если покупатель одновременно является и поставщиком.
Если выгоды от сделки, основанной на горизонтальных связях, превышают награду за вертикальную лояльность, производитель совершит нелегальную, не предусмотренную планом «горизонтальную сделку». В некоторых ситуациях горизонтальные сделки могут заключаться даже чаще, чем вертикальные. Тогда плановик утрачивает контроль над транзакциями и вместо этого выполняет роль некоего арбитра, который стремится контроли
174
ровать объемы прибыли соперничающих групп влияния20. Утрата контроля приводит к «красному склерозу» (red sclerosis)21, характерному для экономики, управляемой группами влияния.
Диктатор (СНК/Политбюро) не имеет достаточно времени, ресурсов и информации для того, чтобы определить производство и потребление тысяч и миллионов товаров (X на рис. 6.2) реальной экономики. Госплан должен составлять планы производства и распределения товаров в соответствии с предпочтениями диктатора. Госплан, другие функциональные органы и контрольные комиссии также могут препятствовать горизонтальным сделкам, которые ставят под угрозу вертикальный план распределения товаров. Для того чтобы выполнить этот план, плановикам необходима точная и своевременная информация, кроме того, они должны решить, насколько детально следует составлять планы распределения. При 20 миллионах различных товаров Госплан мог составлять планы распределения только на агрегированную продукцию. Если бы Госплан составлял планы хотя бы по нескольким конкретным товарам, его аппарат, насчитывавший менее тысячи специалистов, был бы перегружен работой в силу необходимости планировать конкретные операции, составлять инструкции, касающиеся дат, сроков и условий поставки. Плановикам нужно было выбирать, какие задачи они в состоянии решить.
Государственные и ведомственные интересы. Ни практик Сталин, ни теоретики Хайек и Мизес не предполагали, что в условиях диктатуры даже высшие органы управления будут разделены на «них», тех, кто представляет ведомственные или частные интересы (narrow interests), и «нас», тех немногих, кто отстаивает «государственные» интересы (encompassing interests). Число высших партийных руководителей, которые могли занимать должности, не связанные с отраслевыми или региональными интересами, было ограничено. Из десяти членов Политбюро только от трех до пяти человек занимали такие должности. В начале 1930-х годов это были Сталин, Каганович (заместитель Сталина по партии) и Молотов (председатель СНК). Один или два члена Политбюро временами возглавляли организации, отстаивавшие государственные интересы, такие, как контрольные комиссии, Госплан или Центральный Исполнительный Комитет
20 Boettke P.J. Calculation and Coordination: Essays on Socialism and Transitional Political Economy. London: Routledge, 2001. P. 145-152.
21 Olson M. The Devolution of Power in Post-Communist Societies // Russia's Stormy Path to Reform / Ed. by R. Skidelsky. London: The Social Market Foundation, 1995. P. 9-42.
175
(ЦИК СССР). Остальные члены Политбюро возглавляли отдельные ведомства: военные, промышленные или региональные, которые должны были выполнять планы по экспорту, военные бюджеты или производственные задания. Серго Орджоникидзе, один из наиболее влиятельных членов Политбюро, возглавлял Народный комиссариат тяжелой промышленности. А. Микоян, в начале 1930-х годов кандидат в члены Политбюро, возглавлял Народный комиссариат снабжения. Член Политбюро А.А. Андреев возглавлял Народный комиссариат путей сообщения, пока его не сменил на этом посту Л.М. Каганович. Как только член Политбюро занимал хозяйственную должность, он начинал отстаивать ведомственные интересы.
Кажется, превращение верных помощников из «нас» в «них» застало Сталина врасплох. В письме к Кагановичу он с тревогой пишет о своем старом товарище Серго Орджоникидзе:
Не понимаю, как могло ПБ [Политбюро] согласиться с предложением ВСНХ [Орджоникидзе] о дополнительном импорте вагонных осей и колес и качественной стали. Оба предложения представляют прямой обход июльского решения ЦК... об окончательной программе импорта металла на 1931 год. Насколько я понимаю, Вас и Рудзутака просто обманули. Нехорошо и противно, если мы начинаем обманывать друг друга [курсив автора]22.
В том же письме Сталин разделяет «нас» и «их», отклоняя предложение Микояна установить резервный фонд хлеба при его наркомате (НКснабе). В письме от 4 сентября 1931 года Сталин писал: «Как Вы [Каганович] могли допустить этот разврат? Нельзя ли этот "резерв НКСнаба" перечислить в резерв Государства (СНК СССР) с тем, чтобы он расходовался лишь с разрешения ПБ или СНК?»23 В письме Кагановичу от 6 сентября 1931 года Сталин повторял свою идею: «Мы против анархо-синдикалист-ского взгляда на государство, по которому прибыли от экономии достаются ВСНХ, а убытки государству. Мы считаем, что государство выше ВСНХ»24. Когда нарком тяжелой промышленности Орджоникидзе воспользовался положением члена Политбюро, чтобы оградить предприятия своего наркомата от критики со стороны А. Вышинского, в то время занимавшего должность за
22 Сталин и Каганович. Переписка. 1931 -1936 гг. / Сост. О.В. Хлевнюк и др. М., 2001. С. 80.
23 Там же. С. 80.
176
24 Там же. С. 88.
местителя прокурора СССР, Сталин в один день (29 августа 1933 года) написал Кагановичу два сердитых письма:
...Узнал, что Вы [Политбюро] признали неправильным одно место в речи Вышинского, где он намекает на ответственность наркомов в деле подачи и приемки некомплектной продукции. Считаю такое решение неправильным и вредным. Подача и приемка некомплектной продукции есть грубейшее нарушение решений ЦК. За такое дело не могут не отвечать также наркомы. Печально, что Каганович и Молотов не смогли устоять против бюрократического наскока Наркомтяжа25.
Если вы будете так воспитывать кадры, у Вас не останется в партии ни один честный партиец. Безобразие...26
Столкнувшись с необходимостью делегировать полномочия и нехваткой членов Политбюро, отстаивающих государственные интересы, Сталин нуждался в том, чтобы Госплан и другие функциональные органы были ему верны на сто процентов. Но одним лишь назначением на ответственные посты верных сторонников нельзя было обеспечить лояльность аппарата, даже после чисток 1929 и 1930 годов, когда из Госплана были удалены «ненадежные специалисты». Сталину вплоть до Большого террора 1937-1938 годов приходилось терпеть экспертов, чья верность режиму вызывала сомнения, а к некоторым из них Сталин испытывал личную ненависть. Фактически Сталин предлагал Госплану и другим функциональным органам негласную сделку: «Если вы будете служить мне верой и правдой, вы не будете нести ответственность за конкретные экономические результаты»27.
Как свидетельствуют архивы, Госплан очень хорошо понимал условия этого негласного соглашения. Практически нет документов, которые указывали бы на от отклонение Госплана от соблюдения государственных интересов в 1930-е годы. Единственное исключение-1929-1930 годы, когда руководство Госплана подверглось чистке за поддержку умеренного курса28. Как видно из беспокойства председателя Госплана Куйбышева по поводу опубликованного в «Правде» в июле 1931 года обвинения Госплана в «скептицизме» касательно выполнимости плана, первая волна репрессий заставила работников Госплана с опаской относиться
25 Сталин и Каганович. Переписка. С. 318.
26 Там же. С. 319.
27 Gregory P. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. New York: Cambridge University Press, 1990. P. 23.
28 Davies R.W. The Soviet Economy in Turmoil, 1929-1930. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1989. P. 118-119.
177
к малейшим подозрениям в неверности. Куйбышеву пришлось в течение целого месяца давить на своих коллег по Политбюро, пока наконец Госплан не был оправдан, а «Правде» не сделали внушение29. Все существенные изменения в экономическом курсе Госплан согласовывал с Политбюро (и лично со Сталиным), послушно принимая любые изменения, предлагаемые «сверху». Редкие случаи нарушения беспрекословной верности Госплана высшему руководству и государственным интересам в 1930-е годы представляли собой одиночные попытки отдельных чиновников относительно низкого уровня сделать планы более реалистичными или проявить снисходительность к невыполнению производственных заданий. Например, известен случай, когда работник Госплана получил выговор за то, что он одобрил принятие относительно низкого производственного задания для одного треста. При этом Политбюро объявило строгий выговор начальнику треста и директору завода, для которых было снижено задание, - так обычно наказывали за невыполнение плана, - в то время как сотрудник Госплана отделался простым выговором30.
Несмотря на то что в Госплане, в свою очередь, существовали отраслевые сектора, архивы, по крайней мере начала 1930-х гг., т.е. раннего этапа существования плановой экономики, не содержат свидетельств лоббирования секторами Госплана интересов подшефных отраслей. Возможно, лоббирование сдерживалось открытой нелюбовью Сталина к отраслевым специалистам. О чрезмерном влиянии специалистов Госплана Сталин писал Молотову следующее: «Но есть вещи и похуже: во главе стоит не Госплан, а "секции" Госплана и их специалисты»31. Лоббирование отраслевыми секторами Госплана более низких производственных заданий, чего так опасалось высшее руководство, возможно, проявилось позже, вызвав вторую волну репрессий в Госплане и арест его председателя32.
Госплан имел дело в основном с высшим советским исполнительным органом, СНК, в непосредственном подчинении которого он находился, хотя он также работал в тесном контакте с Политбюро. Судя по действиям СНК, там считали Госплан «честным помощником» (honest broker). СНК использовал Госплан для под
29 Сталин и Каганович. Переписка. С. 34.
30 Сталинское Политбюро в 30-е годы. С. 86.
31 Lih L. et al. Stalin's Letters to Molotov, 1925-1936. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1995. P. 174-176.
32 Tikhonov A., Gregory P. Stalin's Last Plan // Behind the Facade of Stalin's Command Economy / Ed. by P. Gregory. Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 2001. P. 165-166.
178
готовки планов, но не наделил его полномочиями издавать свои окончательные распоряжения по этим вопросам. За несколькими исключениями, все сколько-нибудь значительные распоряжения Госплана утверждались СНК, хотя такое утверждение обычно было не более чем простой формальностью. СНК также полагался на Госплан в вопросах экспертизы запросов и петиций, валом поступавших в адрес правительства. Когда промышленные наркоматы пытались действовать в обход Госплана, СНК, показывая свое доверие Госплану, направлял их просьбы обратно в Госплан. Стремясь принимать решения в пользу СНК, Госплан постоянно жаловался на то, что планы, разработанные наркоматами, не соответствуют целям правительства. В начале 1930-х годов наркоматы могли запрашивать производственные ресурсы, не предоставляя обоснование запроса33, заставляя Госплан выполнять совершенно невозможную (и нежелательную для него) работу по проверке соответствия запросов государственным директивам.
Придерживаясь негласного соглашения, Госплан активно стремился избежать ответственности за конкретные результаты. На протяжении 1930-х годов Госплан просил ограничить его работу только вопросами общего планирования и старался не участвовать в решении конкретных задач, например, таких, как разработка планов распределения товаров, за которые ему пришлось бы потом отвечать. Госплан неоднократно пытался избежать выполнения поручений СНК о проведении экспертизы по заявкам экономических агентов о выделении материальных ресурсов, утверждая, что, «по условиям построения своего аппарата, Госплан абсолютно лишен возможности проделывать такую оперативную работу»34. Много раз Госплан пытался освободиться от так называемых «синдикатских» функций под предлогом нехватки персонала. И тем не менее, вопреки его желанию, Госплан принимал участие в оперативном управлении.
Для того чтобы проиллюстрировать, насколько хрупкой была грань между планированием и оперативной деятельностью (син-дикатскими функциями), приведем конкретный пример: в апреле 1933 года Госплан по его просьбе освободили от оперативного планирования для полиграфической промышленности, которое было передано наркомату лесной промышленности. Пророческая докладная записка для внутреннего пользования предупреждала, что «планирование распределения бумаги... неотделимо от планирования печати. Планирование же печати... НКЛесом дело совершен
33 Lazarev V, Gregory P. The Wheels of Command Economy. P. 329-330.
34 РГАЭ. Ф. 4372. On. 30. Д. 25. Л. 186.
179
но несвойственное НКЛесу...», и напоминала Госплану о том, что печать это «дело... насквозь политическое и идеологическое, связанное со всей культурой и всем народным хозяйством»35. Записка предупреждала, что жалобы на наркомат лесной промышленности все равно будут направляться в Госплан. Действительно, освобождение Госплана от обязанности планирования производства бумаги было недолгим. Поскольку планирование производства бумаги одновременно означало и планирование печати, количество жалоб все увеличивалось. С неохотой Госплан возобновил планирование производства бумаги и полиграфии, поставив условие, что издатели будут сами составлять свои планы, хотя в ведении Госплана остались важные вопросы планирования капиталовложений и распределения печатной продукции36.
Для того чтобы избежать ответственности за возможные неудачи, Госплан неизменно составлял планы с уровнем агрегирования, намного превышающим уровень реальных операций, и постоянно передавал решение вопросов о распределении конкретных ресурсов в ведение промышленных наркоматов. Вот весьма красноречивая цитата из документов Госплана: «Госплан... не является сбытовой организацией, не может по существу своей работы взять на себя ни централизованного специфицирования заказов потребителей по номенклатуре и районам, ни выдачи централизованного правильного районирования и специфицированного заказа на производство однородных видов продукции разными наркоматами-производителями»37. В любом случае высшее руководство не приветствовало бы какую бы то ни было попытку увеличения полномочий организации, где работали непартийные специалисты, которых, по словам Сталина, следовало «гнать в шею из Москвы»38, тем более что эти попытки превращали Политбюро в апелляционный суд или совет старейшин39.
Представляется, что ни один плановик не в состоянии отделить важные вопросы от повседневной рутины. Немало времени Политбюро посвящало мелким вопросам, таким, как обсуждение просьб о перевозках или того, какое конкретное предприятие должно получить больше стали или импортных автомобилей. Описание того, как Политбюро обсуждало узкоспециальные тех
35 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 36. Л. 33-34,57.
36 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 39. Л. 5.
37 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 28. Л. 144-147.
38 Письма И.В. Сталина В.М. Молотову. 1925-1936 гг. / Сост. Л. Кошелева и др. М.: Россия молодая, 1995. С. 156.
39 Lih L. et al. Stalin's Letters to Molotov. P. 174-176.
180
нические вопросы, можно найти, например, в письме Кагановича отсутствовавшему в Москве Орджоникидзе. Оно показывает, насколько Политбюро погрязало иногда в деталях:
Вчера у нас было заседание ПБ, второе после отъезда хозяина [Сталина]... Хозяин раз просил выяснить - верно ли, что ряд частей в машине М-1 взяты из Бюика?.. выяснилось, что действительно ряд частей... отличны от фордовских. Установить нам - вредно ли это - трудно, поэтому мы поручили Наркомтяжу разобрать и доложить нам. Сам Дьяконов доказывает, что это не создает дисгармонии. Лихачев, как будто, считает, что это отразилось на качестве конструкции40.
Если Политбюро разбирало подобные мелочи, любое решение, принятое Госпланом, могло рассматриваться им как вторжение на его территорию.
Экономика обмана
Неизменной чертой советской административно-командной системы было то, что информация в основном генерировалась самими производителями41. Питер Беттке (Peter Boettke) писал об «экономике обмана» (economics of illusion), которая применима для анализа данной ситуации: речь идет о склонности производителей скрывать или искажать информацию в своих интересах, «втирать очки» высшему руководству42. Наркоматы были обязаны предоставлять гигантское количество форм отчетности43, все они утверждались Центральным управлением народнохозяйственного учета при Госплане по соглашению с соответствующими наркоматами, Народным комиссариатом финансов и Госбанком44. Помимо этих официальных отчетов также составлялись многочисленные
40 Сталинское Политбюро в 30-е годы. С. 150.
41 Gregory P. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. Р. 16-17.
42 Boettke P.J. Why Perestroika Failed: The Politics and Economics of Socialist Transformation. New York: Routledge, 1993; подробнее о фальсификации информации руководителями предприятий см.: Berliner J. Factory and Manager in the USSR. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1957. P. 160-181.
43 Главные управления наркоматов представляли ежегодные доклады и балансовые отчеты в Народный комиссариат финансов (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 1365. Л. 18); ежемесячные и ежеквартальные балансовые отчеты подавались в Госбанк, спецбанки и Народный комиссариат финансов. В случае, если предприятие имело кредит Госбанка, ежегодные и ежемесячные отчеты представлялись в Госбанк. О правилах представления отчетности см.: Собрание законов СССР 1931. № 14. Ст. 138. Постановление от 26.02.1931 «О порядке рассмотрения и утверждения отчетов и балансов госорганов, действующих на началах хозрасчета»; Собрание законов СССР 1932. № 19. Ст. 108/6. «Положение о ЦУНХУ» от 10.03.1932.
44 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 1365. Л. 18.
181
внеплановые, специальные отчеты, просто ответы на текущие запросы. «Они» (экономические наркоматы) контролировали предоставление информации. «Мы» (Политбюро/СНК/Госплан) не собирали независимые данные, хотя время от времени и получали информацию от контрольных комиссий, ОГПУ-НКВД и военных представителей. В отношениях с центральными органами наркоматы обладали существенным информационным преимуществом. Ясно, что административно-командная система не могла эффективно функционировать на основе неверной информации. Интересы Госплана и экономических наркоматов неоднократно сталкивались именно по вопросам обладания и доступа к информации.
Оппортунизм производителей. Перед производителями диктатор ставил простую задачу: они должны честно производить заказанную продукцию, затрачивая минимум ресурсов. Цель промышленных наркоматов и предприятий заключалась в «выполнении плана»45, но смысл этой фразы был отнюдь не очевиден. В соответствии с принципом единоначалия нарком отвечал за выполнение плана наркомата, а директор предприятия нес ответственность за выполнение плана предприятия. Таким образом, руководители предприятий могли использовать свое информационное преимущество для получения более легких планов или избыточных ресурсов. План фактически представлял собой контракт с множеством переменных, разработанный в ситуации, когда одна из сторон обладала неполной информацией. Именно по поводу такого контракта/плана Сталин высказывал опасения, что он будет выполнен только на бумаге. Производители боролись за контракт/план, который соответствовал бы их ведомственным или частным интересам46. «Мягкая» интерпретация такого поведения производителей предполагает, что ими двигало желание «спокойной жизни»47. Более «жесткая» интерпретация указывает на стремление производителей извлечь финансовую или политическую прибыль как на главную причину такого поведения48. Как бы то ни было, перед
45 Belova Е. Economic Crime and Punishment // Behind the Facade of Stalin's Command Economy. P. 131-158.
46 После того как Орджоникидзе сменил кресло наркома ЦКК-РКИ на пост председателя ВСНХ, он превратился из ярого приверженца нереалистичных темпов роста в сторонника умеренного, более реалистичного курса (Хлевнюк О.В. Политбюро: механизмы политической власти в 1930-е годы. М.: РОССПЭН, 1996. С. 17-40). Каганович (первый заместитель Сталина по партии в начале 1930-х годов) претерпел аналогичные изменения во взглядах, когда был назначен наркомом путей сообщения.
47 Berliner J. Factory and Manager in the USSR; Granick D. Management of Industrial Firms in the USSR. New York: Columbia University Press, 1954.
48 Lazarev V., Gregory P. Commissars and Cars: The Political Economy of
182
плановиками стояла задача не давать производителям «спокойной жизни» и не давать им извлекать политическую или финансовую выгоду. Эти взаимоотношения хорошо иллюстрирует жалоба Сталина Кагановичу (30 августа 1931 г.) на Орджоникидзе:
Вместо того, чтобы нажимать на свой аппарат и заставить его выплавить больше чугуна, ВСНХ [Орджоникидзе] нажимает на государственную кассу (т.е. на государство, т.е. на рабочий класс), заставляя рабочий класс расплачиваться своими валютными ресурсами за неспособность, косность, бюрократизм аппарата ВСНХ... Поэтому-то я и думаю, что нельзя идти ни на какие поблажки людям (и учреждениям), пытающимся растранжирить валютные ресурсы рабочего класса ради спокойствия работников своего аппарата49.
Эта борьба составляла основу конфликта «принципал-агент» в административно-командной экономике, и Госплан участвовал в этой битве в первых рядах50.
Информационная асимметрия. Архивы хранят много свидетельств того, что промышленные наркоматы утаивали информацию. Так, в мае 1933 года, через два месяца после одобрения СНК директив по подготовке плана на вторую пятилетку, Народный комиссариат тяжелой промышленности, возглавляемый Орджоникидзе, предложил, чтобы этот наркомат, наряду с другими наркоматами и республиканскими совнаркомами, представил свои предложения по контрольным цифрам на три месяца позже установленного крайнего срока, причем без разбивки по предприятиям: «Указанные сроки, особенно при сохранении существующего порядка прохождения контрольных цифр, приводят к спешке в плановой работе и понижают ее качество на самых важных стадиях»51. Далее руководство НКТП жаловалось на необходимость повторной плановой работы для наркомата, его трестов и предприятий. Госплан отклонил предложение об отсрочке: «Такой план [не проработанный предприятиями] неизбежно будет содержать ряд ошибок и... может существенно изменить весь план»52. В итоге НКТП проиграл битву, но выиграл войну, что станет типичным для его взаимоотношений с Госпланом на последующий ряд лет. К тому времени, когда в июне СНК вынес решение отклонить предложение НКТП, тот уже получил требуемую отсрочку.
Dictatorship //Journal of Comparative Economics. 2003. Vol. 31. № 1. P. 1-19.
49 Сталин и Каганович. Переписка. С. 72.
50 Gregory P. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. Р. 15-17.
51 ГАРФ. Ф. 5446. On. 14. Д. 3. Л. 34-37.
52 ГАРФ. Ф. 5446. On. 14. Д. 3. Л. 32.
183
А вот другой типичный случай. 13 января 1934 года Госплан выразил недовольство, что НКТП все еще не сдал свои балансовые отчеты, несмотря на то что крайний срок, установленный Госпланом, истек три дня назад53. Первого января 1935 года заместитель наркома тяжелой промышленности (Пятаков) под предлогом необходимости избавиться от лишней работы и дублирования попросил изменить постановление СНК и разрешить НКТП отчитываться о количестве отгруженной продукции ежеквартально, а не ежемесячно5,4. Госплан категорически возражал против этой инициативы НКТП55, заявив, что если просьба НКТП будет удовлетворена, то такие отчеты потеряют всякое оперативное значение. Борьбу Госплана за доступ к необходимой информации хорошо показывает его попытка принять декрет о повышении заработной платы на 20 процентов в Бурят-Монгольской республике, провалившаяся из-за чрезмерных запросов по фондам заработной платы, предъявленных региональными лидерами, и неспособности местных властей предоставить необходимую информацию, несмотря на срочность запроса56.
Промышленные наркоматы, в свою очередь, считали, что, задерживая информацию, они поступают правильно, так как планы постоянно пересматривались и переделывались, что отнимало время у наркоматовских специалистов. Инструкции сверху часто воспринимались как непродуманные и вызывали раздражение. Орджоникидзе писал: «Вообще должен откровенно сказать, что дела складываются довольно неважно. Нам преподносят чуть ли не каждый день постановление за постановлением, причем одно крепче другого и далеко не справедливое»57.
Степень агрегирования. Когда Мизес и Хайек впервые подняли проблему высокой степени агрегированности планов, они не предполагали, что сами производители будут лоббировать обобщенные планы. Еще в 1925 году, когда хозяйственники жаловались на то, что Госплан не устанавливает конкретные производственные задания, Госплан отвечал:
Конечно, для многих ведомств это было бы большим облегчением-полу-чить без всяких усилий со своей стороны вполне готовый план с детальней
53 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 34. Л. 64а.
54 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 239. Л. 2. 33 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 239. Л. 16.
56 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 28. Л. 266.
57 Хлевнюк О.В. Сталин и Орджоникидзе: конфликты в Политбюро в 1930-е годы. М.: Россия молодая, 1993. С. 32.
184
шими заданиями по каждой группе производства, по каждому тресту... Легко себе представить, что это за архибюрократическое произведение получилось бы, если бы Госплан, сидя у себя в Москве, на Воздвиженке, взял на себя роль всесоюзной няньки или какого-то попечительного провидения по отношению к каждому захолустному тресту, до которого и в три года не доскачешь58.
Эта цитата показывает наивность Госплана, в частности, уверенность в том, что он и вправду был в состоянии подготовить детальный производственный план, который подошел бы всем. К тому времени, когда Госплан начал реальную плановую работу, эта иллюзия рассеялась. Вместо того чтобы подготавливать планы для относительно небольшого государственного сектора, от Госплана теперь требовалось планировать экономику всей страны. Кроме Госплана у диктатора не было другого планового органа, к которому он мог бы обратиться. Промышленные наркоматы боролись за агрегированные планы столь же яростно, как они боролись за большие капиталовложения. В апреле 1933 года Госплан жаловался, что материалы, которые подаются наркоматами, «страдают такой неполнотой и таким количеством дефектов, что в целом ряде случаев эти материалы следует рассматривать только как формальное выполнение постановления Правительства... помимо чрезвычайной неряшливости, технической небрежности, материалы настолько недостаточны, как по объему показателей, так и по своему экономическому обоснованию, что удовлетвориться ими нет никакой возможности»59. Особенно мало деталей наркоматы предоставляли по строительным проектам. В 1932 и 1933 годах Госплан жаловался на то, что план капитального строительства НКТП не имел разбивки по районам и не содержал никакой информации о том, «насколько удовлетворены важнейшие промышленные пункты и новостройки»60.
Госплан разрывался между желанием получить как можно больше информации и ограниченными возможностями по обработке этой информации. Даже в случае относительно однородных промышленных товаров, легковых автомобилей и грузовиков, распределение которых происходило на самом высоком уровне, Госплан не имел возможности планировать и составлять планы снабжения и делал неоднократные попытки передать вопросы оперативного планирования снабженческо-сбытовым
58 Струмилин С.Г. Очерки советской экономики. Ресурсы и перспективы. М.: Наука, 1928. С. 312.
59 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 36.
60 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 25. Л. 89,385.
185
организациям наркоматов. Так же как диктатору приходилось балансировать на зыбкой грани между «ведущей ролью» и непосредственным вмешательством, так же и Госплану было чрезвычайно трудно установить оптимальный уровень детализации.
Двойное планирование и несоставление планов. Наркоматы и предприятия должны были выполнять свои планы, что предполагало существование единого плана. Согласно жалобе Госплана, в феврале 1934 года НКТП установил своим предприятиям один вариант плана с суммарным производственным заданием выше того, что было утверждено правительством, одновременно представив Госплану другой вариант с «низкими» заданиями, соответствовавшими тем, что были официально одобрены. Заместитель председателя Госплана предостерегал от подобного двойного планирования: «Система двух планов подрывает плановую дисциплину и вносит элементы дезорганизации в народное хозяйство и в сам аппарат промышленности, колебля незыблемость государственного плана...»61 Архивы содержат даже примеры отсутствия планирования, несоставления планов как таковых. В январе 1934 года Госплан сообщил СНК о том, что Народный комиссариат легкой промышленности даже не разрабатывал планы детальнее, чем планы главков. Для предприятий и трестов составлялись лишь квартальные планы; их годовых планов попросту не существовало. Трест по производству хлопчатобумажных изделий подготовил в 1934 году производственный план на 1933 год, который был нужен для составления отчетности: «До этого времени никто планом на 1933 г. не интересовался... На предприятиях... работникам Госплана и ВЦСПС прямо заявили, что они годовых планов в течение ряда лет не видели»62. Фабрики, работавшие без производственных планов, были одними из важнейших и располагались в Москве.
Несоставление планов позволяло наркоматам оставить себе максимально широкое поле для маневра в их отношениях с предприятиями, получить от последних максимум продукции, накопить скрытые резервы и вообще вести дела с предприятиями вне поля зрения центрального руководства.
Злоупотребление свободой действий. В 1932 году Госплан, не желая более заниматься одобрением незначительных изменений в планах, предоставил наркоматам право перераспределять капиталовложения между стройками в пределах 10 процентов
61 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 34. Л. 9-10.
62 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 53а. Л. 136-140.
186
от всех выделенных сумм63. В ответ на предоставленную свободу НКТП перераспределил капиталовложения между 465 из своих 650 строек64, используя правило десятипроцентных изменений для одного и того же проекта по несколько раз. В августе 1935 года Госплан жаловался на злоупотребления и частые нарушения правил:
План капитальных работ по Главуглю НКТП пересматривался в текущем году дважды... В процессе выполнения плана НКТП производил уменьшение ассигнований Главуглю в порядке предоставленного ему права 10% уменьшения затрат по каждому объекту. Эти уменьшения привели к сокращению плана на 8,5 млн. руб.
Манипулируя отчетностью, НКТП сократил капиталовложения в угледобывающую промышленность еще на 24,5 миллиона рублей. По расчетам Госплана, «таким образом, физический объем работ по каменноугольной промышленности НКТП уменьшится фактически на 33,0 млн. руб.»65. Специальное расследование Госплана показало, что только в 1935 году объемы капвложений, перераспределенных НКТП, составили сумму, достаточную для того, чтобы построить восемь крупных промышленных предприятий66. Злоупотребление правилом 10 процентов получило столь широкое распространение, что Госплан пришел к выводу о том, что в 1935 году план НКТП по капитальным вложениям был выполнен лишь формально.
■«Обман государства»: Уже первые западные работы, посвященные проблемам функционирования советского предприятия, обнаружили разнообразие сленговых выражений для обозначения разнообразных практик обмана предприятиями своих наркоматов («очковтирательство», «липа»)67. Тот факт, что предприятия мошенничали, общеизвестен. Впрочем, как показывают архивы, наркоматы и высшие должностные лица также были либо замешаны, либо смотрели сквозь пальцы на обман го
63 Собрание законов СССР. № 33. Ст. 196. 27 апреля 1932 г.
64 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 33. Д. 85. Л. 244.
65 Там же.
66 Расследование ЦУНХУ по капиталовложениям показало, что общий объем инвестиций НКТП в 1935 году составил 9042 миллиона рублей. Таким образом, «доложенное» внутреннее перераспределение инвестиций составило 5 процентов от общего объема инвестиций (РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 10. Д. 468. Л. 1-5). 322 миллиона рублей вполне могли бы покрыть расходы на строительство восьми металлообрабатывающих заводов средней величины, таких, скажем, как завод им. Горького с производственной мощностью в пять тысяч станков в год (РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 10. Д. 531. Л. 41).
67 Berliner J. Factory and Manager in the USSR.
187
сударства. В подтверждение приведем следующие три примера. В октябре 1933 года Каганович так описывал Орджоникидзе низкое качество текстиля:
Пришлось влезть в вопросы текстиля, очень плохо там. Дают безобразное качество продукции, придется за это дело партии крепко взяться. Доходит до того, что для выполнения плана в метраже искусственно растягивают ткани, а это значит, что купивший пять метров после мойки рубахи получает вместо взрослой детскую рубашонку68.
Узнав о подобной практике, Сталин дает Кагановичу следующее указание (24 сентября 1933 г.):
На текстильную промышленность Вы должны нажимать вовсю и как секретарь МК, и как секретарь ЦК. Виновных надо искать обязательно, не глядя на лица и их «коммунистические» чины69.
Каганович жаловался Орджоникидзе и на другие наркоматы, но был намного менее взыскательным, когда сам Орджоникидзе попустительствовал махинациям своих подчиненных. В конце июля 1932 года запорожский завод «Коммунар», находившийся в ведении наркомата Орджоникидзе, был обвинен в поставках сельскому хозяйству комбайнов без ряда важнейших узлов. На основании этих жалоб СНК поручил прокуратуре провести расследование. В августе 1933 года в своей заключительной речи на слушании дела о некомплектности комбайнов заместитель генерального прокурора А.Я. Вышинский, в частности, заявил: «Процесс дает нам основание для постановки общих вопросов работы советских хозяйственных организаций... Я говорю о Наркомземе Союза... я говорю о Наркомтяжпроме...»70 Разгневанный Орджоникидзе принялся энергично защищаться, утверждая, что отсутствовавшие запчасти высылались отдельно во избежание краж. В отсутствие Сталина Орджоникидзе добился принятия проекта постановления Политбюро, составленного Кагановичем и Молотовым, осуждавшего Вышинского за то, что его речь «дает повод к неправильному обвинению в отношении НКТяжпрома и НКЗе-ма»71. Узнав об этом решении, Сталин послал Кагановичу, Молотову и Орджоникидзе резкую телеграмму (от 29 августа 1933 г.),
68 Сталинское Политбюро в 30-е годы. С. 137.
69 Сталин и Каганович. Переписка. С. 359.
70 Там же. С. 303.
71 Там же.
188
в которой объявил НКТП ответственным за провал и заявил, что «за такое дело не могут не отвечать также наркомы»72. Через два дня раскритикованный Каганович писал Сталину: «С нашим постановлением действительно получилось нескладно. Выходит -прокуратура только-только начала разворачиваться, а мы ей даем по носу. Вот почему Вы правильно нас критикуете»73.
После того как Каганович возглавил комиссию по транспорту, он докладывает Сталину (13 октября 1933 г.):
Отменили старую НКПСовскую инструкцию об учете погрузки, по которой в число погруженных зачислялись вагоны переадресованные, так, например: если в Москву прибыл вагон с хлопком и переадресовывается в Иваново, то его зачисляют в погруженные. Это безобразное дело было легализовано, т.е. был узаконен обман государства. Инструкция была издана ряд лет назад, поэтому теперь виновника трудно даже найти, но то, что терпели, - это безобразие74.
Таким образом, обман государства в 1930-е годы практиковался и допускался тремя крупнейшими наркоматами - НКТП, Народным комиссариатом легкой промышленности и Народным комиссариатом путей сообщения. Заметим, что Сталин не делал различий между теми, кто непосредственно обманывал государство, как, например, завод «Коммунар» или текстильный завод, и соответствующим наркомом. Как заявил он сам, «за такое дело не могут не отвечать также наркомы»75.
Горизонтальные связи: пример сделок по автомобилям и грузовикам. Горизонтальные сделки по определению были операциями незаконными, поскольку производились в обход плана/ закона. Во избежание подобного рода злоупотреблений, распределение особо ценных товаров детально планировалось, вплоть до составления списка конечных получателей. С 1932 по 1937 год планированием поставок автомобилей и грузовиков конечным потребителям занималась комиссия Политбюро в составе Молотова, Кагановича и еще одного члена Политбюро. Госплан помогал «комиссии Молотова» собирать и обрабатывать заявки на транспортные средства76. В редких случаях вмешивался сам Сталин, изменяя решения, принятые комиссией. Так, 30 сентября
72 Сталин и Каганович. Переписка. С. 318.
73 Там же. С. 325.
74 Там же. С. 387.
75 Там же. С. 318.
76 Подробнее см.: Lazarev V., Gregory P. The Wheels of Command Economy. P. 324-348.
189
1933 года он распорядился удвоить число транспортных средств, предназначенных для сельского хозяйства:
Из 9600 грузовиков НКЗему и НКСовхозов отдаете лишь 2000 штук. Что за чепуха такая? Теперь, когда через политотделы создали в земледелии на местах действительные опорные пункты, - а вопросы земледелия, его трудности далеко еще не ликвидированы, - вы, неизвестно на каком основании, берете установку на перемещение центра внимания от земледелия к «прочим потребителям». Рано пташка запела...77
То, что комиссия Молотова утверждала распределение транспортных средств с точностью до машины (9378), создает впечатление существования жестко контролируемого механизма распределения, не оставлявшего места для горизонтальных сделок. Однако в действительности, как показывают факты, горизонтальные сделки не могло ликвидировать даже всемогущее Политбюро.
Окончательный план распределения транспортных средств, принятый комиссией Молотова, направлялся в сектор сбыта автомобилей и тракторов НКТП для подготовки фактических поставок. Только в наиболее приоритетных случаях комиссия Молотова распоряжалась об осуществлении конкретных поставок. Как это ни удивительно, но помимо поставок в сельское хозяйство фактическая реализация плана распределения не контролировалась, и Госплан никогда не знал, сколько транспортных средств имелось в наличии в различных организациях. В таблице 6.1 приведены редкие данные о планируемых поставках автомобилей и реально осуществленных в первом квартале 1932 года. Как видно из таблицы, не только общий объем фактических поставок не совпадал с объемом, определенным комиссией Молотова, но и, более того, производитель внес изменения в фактическое распределение путем «вторичного планирования» (planning aftermarket), что в наибольшей степени отразилось на распределении автомашин по регионам.
Существовал также активно функционировавший вторичный рынок, на котором продавались списанные или «пропавшие» транспортные средства. В начале 1933 года в Сталинграде имелось две тысячи зарегистрированных автомобилей и грузовиков. В течение года пятьсот транспортных средств были списаны как «не подлежащие ремонту», а 220 были украдены. Таким образом, только за один год почти 40 процентов транспортных средств исчезли в черной дыре неформального распределения! Организации, которым в официальном порядке не разрешалось иметь
Сталин и Каганович. Переписка. С. 367.
190
транспортные средства, покупали и переоснащали использованные машины или же из запчастей собирали новые. Или же они попросту воровали машины, или совершали незаконные покупки. Автомобили, предназначенные одним пользователям, «по ошибке» железнодорожников направлялись другим людям. Автомобили, которые должны были быть направлены в валютные магазины для продажи иностранцам, продавались офицерам ОГПУ или перекупщикам по низкой цене, в рублях.
Таблица 6.1. План распределения автомобилей на первый квартал 1932 г. и его выполнение _
Комиссия Молотова: план распределения Поставщики: фактические поставки
Армия 48 48
Сельское хозяйство 27 27
Резерв 29 31
Промышленность 50 50
Милиция 21 21
Разное" 20 8
Другие наркоматы 14 14
РСФСР 8 5
Москва 22 9
Ленинград 30 6
Украина 2 8
Цудортранс 13 13
Другие республики 17 2
Итого 301 242
* Различные правительственные организации.
Источник: Lazarev V, Gregory P. The Wheels of Command Economy // Economic History Review. 2002. Vol. 55. № 2. P. 335.
Архивы не молчат об условиях этого неофициального обмена автомобилями, но вряд ли производители, выделяя транспортные средства неутвержденным пользователям или организациям, которые докладывали об утере своих транспортных средств, занимались благотворительностью. Особо примечательно в этих внеплановых операциях то, что они производились с товаром, наиболее жестко контролировавшимся, товаром, распределением которого занималось само Политбюро. Если мы можем установить наличие неплановых операций со столь приоритетным товаром, значит, они должны были иметь место, видимо, в значительно больших объемах, и с другими видами продукции.
191
На чьей стороне был диктатор?
Поддержка диктатором лояльных ему органов власти в спорах с экономическими наркоматами не была автоматической, даже в тех случаях, когда Госплан честно пытался представлять интересы диктатора. На это указывает следующий пример. Затянувшаяся борьба Госплана с НКТП по вопросам увеличения штатов и повышения заработной платы получила огласку, когда НКТП в своей газете «За индустриализацию» подверг критике госплановскую систему учета рабочей силы как излишне сложную. В одностороннем порядке НКТП установил сокращенную форму отчетности по труду Чтобы воспрепятствовать этому «беззаконию», Госплан сослался на постановление СНК от 9 мая 1931 года, запрещавшее учреждениям «вносить различного рода изменения в существующую систему и формы отчетности без утверждения их с ЦУНХУ Госплана СССР»78. Госплан указывал также, что действия наркомата противоречили постановлению СНК от 6 апреля 1932 года «О планировании и учете заработной платы». Хотя было очевидно, что НКТП нарушил два правительственных постановления, СНК согласился с доводами НКТП, указывавшего, что он действовал в соответствии с кампанией СНК по сокращению «непроизводственного» персонала: упрощение форм означало, что на заводах будет работать больше рабочих и меньше бухгалтеров. Госплану оставалось лишь угрожать выборочным инспектированием79.
Обычно в случае возникновения конфликта между Госпланом или Народным комиссариатом финансов и экономическими наркоматами СНК создавал «согласительную» комиссию, в которую входили представители руководства враждующих сторон. Во время одного такого конфликта, произошедшего в 1933 году, Народный комиссариат финансов обвинил НКТП в уклонении от налогов путем нарушения стандартных правил бухгалтерского учета80. СНК поручил Госплану выработать компромиссное решение, но это решение было отклонено НКТП, и в сентябре была сформирована вторая комиссия. Результаты её деятельности также не удовлетворили НКТП, и 11 ноября была создана очередная комиссия. В итоге НКТП добился победы: записка управляющего делами от 4 февраля 1935 года, направленная в НКФ и НКТП, сообщала, что «вопрос о разногласиях между НКТП и НКФ по отчету НКТП с обсуж
78 За индустриализацию. 1933. № 22.
79 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 34. Л. 3,54; Оп. 32. Д. 53а. Л. 136.
80 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 269. Л. 2-24.
192
дения в СНК снят»81. В 1935 году НКТП, не представив вовремя отчет за 1934 год, фактически получил в свое распоряжение «лишние» 330 миллионов рублей, так как в отсутствие отчета за 1934 год НКФ неверно рассчитал инвестиции НКТП на 1935 год82. И вновь, несмотря на очевидное нарушение правил, СНК «простил» НКТП, поскольку ему требовалось дополнительное финансирование для завершения основных объектов капитального строительства.
Строительство было тем вопросом, по которому между экономическими наркоматами, желавшими свободно получать кредиты на строительство, с одной стороны и НКФ и Госбанком, боровшимися за ограничение расходов на эти цели, с другой происходили постоянные столкновения. СНК издал ряд постановлений, запрещавших банкам осуществлять финансирование строительства без смет83. Однако наркоматы постоянно задерживали составление этих смет, несмотря на это, лишь в некоторых случаях у банковских работников хватало смелости приостановить финансирование строительства приоритетных объектов, поскольку они боялись обвинений в срыве важных государственных заданий. В январе 1935 года СНК потребовал от НКТП представить сметы на строительство84. Летом 1935 года Харьковский судостроительный завод, находившийся в подчинении НКТП, получил предупреждение о том, что его финансирование будет приостановлено, если он не представит, наконец, смету на строительство. 3 августа 1935 года руководство завода послало телеграмму Молотову и в Совет труда и обороны (СТО), в которой указывало, что прекращение финансирования поставит под угрозу решение важных государственных задач. Дело дошло до руководства СНК, которое затребовало от банка объяснений, хотя он всего лишь выполнял постановление правительства. Запросы НКТП об отсрочке подачи сметы на строительство были настолько часты, что едва ли можно перечислить все случаи85.
81 Аналогичную победу НКТП одержал в 1934 году, затянув спор по балансовой отчетности предприятий за 1934 год до октября 1935 года, когда вопрос был снят с обсуждения (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 2692. Л. 1).
82 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 210.
83 РГАЭ. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 230. Л. 233.
84 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 306.
85 В 1934 году первый заместитель наркома НКТП, Пятаков, подал запрос об отсрочке представления сметы расходов по целому ряду строительных объектов химической и азотной промышленности (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 15а. Д. 88). Второго августа 1935 года он же просил об отсрочке представления смет по одиннадцати оборонным заводам и продолжении их финансирования без смет (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 49). В том же 1935 году Пятаков просил об отсрочке представления смет авиационных заводов (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 44). Наркомфин обычно соглашался с первой просьбой об отсрочке. Например, он удовлетворил просьбы
193
То, что диктатор занимал сторону экономических наркоматов в их борьбе с функциональными и контрольными органами, объясняется тем, что в распоряжении первых находились весьма эффективные стратегии отстаивания своих интересов. Наркоматы могли ссылаться на разные, противоречившие друг другу постановления, использовать личное влияние или применять тактику проволочек. Однако наиболее мощным аргументом в их пользу была потенциальная угроза срыва выполнения производственной или строительной программы. В таких случаях диктатору приходилось решать, что важнее: общие правила, соблюдение которых пытался обеспечить Госплан, или те последствия, к которым, как запугивали производители, может привести выполнение этих правил. Таким образом, диктатору постоянно приходилось выбирать между своими собственными правилами и «тем, что лучше», что подтверждает вывод, сделанный Хайеком (см. главу 2), о том, что диктатор не может связать себя общими правилами. При принятии подобных решений диктатору также приходилось считаться с тем, что целый ряд наркомов были также и членами Политбюро и, следовательно, участвовали в принятии решений. Диктатор не всегда становился на сторону производителя; на самом деле, производителям лишь казалось, что диктатор чаще становился на сторону функциональных органов. Однако приведенные примеры показывают, что диктатор был готов в любую минуту встать на сторону производителей, если того требовали интересы производства.
Выводы
Плановики и производители не любили друг друга. Производители считали, что их заваливают массой сомнительных, постоянно меняющихся инструкций, и задавались вопросом: «Чем вызван такой интерес к нашей работе?» Плановики считали производителей ненадежными, склонными скрывать информацию и поступающими лишь так, как они сами хотят, независимо от указаний сверху. Производители пришли к выводу, что чем меньше известно начальству, тем лучше. Главный плановый орган, Госплан, оказался посредине,
НКТП об отсрочках для вышеупомянутых химических и азотных заводов, кроме завода № 98, который просил об отсрочке повторно. В результате директор Главного управления химической промышленности, в чьем подчинении находился химический завод № 98, лично явился к председателю Госплана и заместителю председателя СНК с просьбой о вмешательстве и продолжении финансирования. Наркомфин не удовлетворил просьбу об отсрочках для авиационных заводов, поскольку эти заводы уже получили отсрочки. Поступая так, Наркомфин отметил, что эти заводы относительно невелики, и им было бы несложно подготовить сметы.
194
между диктатором и производителями. Как лояльный диктатору орган Госплан должен был соблюдать его интересы и принимать решения в его пользу, но чем более значимыми были эти решения, тем выше был риск быть привлеченным к ответственности в случае плохих результатов. Поэтому Госплан составлял агрегированные, неоперативные планы и избегал планировать конкретные сделки. Вопреки существующему стереотипу, что Госплан был организацией, жадной до власти (power-hungry organisation), в 1930-е годы Госплан на самом деле пытался свести свою власть к минимуму. Госплан не мог рассчитывать на диктатора, который отказывался от своих собственных постановлений, если они вредили производству.
Модель научного планирования предполагает, что диктатор устанавливает общие правила и направления развития, передавая полномочия по реальному распределению ресурсов в руки экспертов-плановиков. Несмотря на то что Госплан находился в центре властного механизма, в 1930-х годах он был чем угодно, но только не организацией, занимавшейся «научным планированием». Председатель Госплана с 1930 по 1934 год, Куйбышев, был членом Политбюро и заместителем председателя СНК. Госплан составлял планы, устанавливавшие в основном задания в агрегированном виде. Большинство сделок осуществлялось в результате обсуждения-торга вокруг условий будущего контракта между покупателем и продавцом. Несмотря на то что его мнением постоянно интересовалось высшее руководство страны, Госплан искал возможность освободиться от подобных обязанностей. Госплан не имел властных полномочий, ему приходилось обращаться к другим органам управления, чтобы добиться выполнения своих директив. Такая роль Госплана соответствует данному Евгением Залески определению советской системы распределения ресурсов как централизованно управляемой (centralized management), а не централизованно планируемой (centralized planning)86. Она также хорошо согласуется с предложенным Рэймондом Пауэлом описанием механизма распределения ресурсов как серии ответов на конкретные обстоятельства, о которых государственные и партийные чиновники узнают, получая неценовые сигналы87.
Что бы произошло, если бы процесс планирования и вправду был передан в руки профессионалов, которые подготавливали бы научные производственные планы для экономики всей страны?
86 Zaleski Е. Stalinist Planning for Economic Growth 1933-1952. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1980. P. 482-572.
87 Powell R. Plan Execution and the Workability of Soviet Planning // Journal of Comparative Economics. 1977. Vol. 1. № 1. P. 51-76.
195
Для Троцкого всемогущий Госплан, в котором работают специалисты-плановики, был предпочтительнее, чем «режим партийных секретарей»88. Именно на такой Госплан рассчитывали его первые руководители. Пионеры Госплана Г.М. Кржижановский и С.Г. Стру-милин разрабатывали методы административного планирования. «Материалы по балансу народного хозяйства за 1928, 1929 и 1930 гг.», изданные в 1932 году, представляли собой наиболее серьезную попытку создания общенационального экономического плана89. Однако чистка Госплана в 1929 году показала, что Сталин и его сторонники не были готовы передать вопросы распределения ресурсов в руки непартийных «скептиков», которые не заслуживали, по их мнению, доверия и не понимали истинные нужды общества. Пионеры Госплана перебрались на академические должности, этот мудрый шаг спас и Кржижановского и Струмилина от Большого террора. Оставшимся в Госплане непартийным специалистам повезло меньше: за редким исключением, все они погибли в результате террора.
Методы планирования, применявшиеся Госпланом, такие, как национальные балансы, разработанные в конце 1920-х годов, были весьма примитивны. Если бы диктатор передал распределение ресурсов в руки Госплана, возглавляемого Струмилиным или Кржижановским, результатом мог бы стать хаос. Балансы 1928-1930 годов, например, составлялись только по группам товаров в целом, таким, как строительные материалы, сельхозпродукция, промышленные или потребительские товары. При этом было составлено всего лишь каких-нибудь шестьдесят балансов, и это для экономики, производившей миллионы различных товаров90. Любой научный план, который в то время подготовил бы Госплан, не мог обеспечить предприятия детальными инструкциями, и его осуществление в любом случае требовало бы политического вмешательства. К этому необходимо добавить проблему оппортунизма производителей, учитывая наличие в отношениях между центром и производителями проблемы «принципала-агента». Следовательно, мы должны отклонить возможность реализации научного планирования в чистом виде при ином варианте развития событий в 1930-е годы.
88 Getty J.A., Naumov О. The Road to Terror: Stalin and the Self-Destruction of the Bolsheviks, 1932-1939. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1999. P. 38.
89 Materials for a Balance of the Soviet National Economy 1928-1930 / Ed. by S.G. Wheatcroft, R.W. Davies. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.
90 Ibid. Appendix A-C.
Глава 7
СОЗДАНИЕ СОВЕТСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
...Пока в транспорте сидит шайка самовлюбленных и самодовольных бюрократов типа Рухимовича, по-меньшевистски издевающихся над постановлениями ЦК и сеющих кругом разлагающий скептицизм, - постановления ЦК будут класть под сукно. Надо эту шайку разгромить, чтобы спасти железнодорожный транспорт.
Сталин - Кагановичу о предстоящем снятии с должности наркома путей сообщения, 19 сентября 1931 г.1
Из постановления получается впечатление, что в ВСНХ сидят идиоты. Не думаю, чтобы ты этого хотел... Вообще должен откровенно сказать, что дело складывается довольно неважно. Нам подносят чуть ли не каждый день постановление за постановлением, причем одно крепче другого и далеко не справедливое...
Жалоба Серго Орджоникидзе против вмешательства в дела ВСНХ «сверху»2.
Несмотря на обширную литературу3, мы относительно мало знаем о том, как экономические министерства, или народные комиссариаты, как они назывались в 1930-е годы, работали на самом деле. Народные комиссариаты являлись высшими органами управления производством. Они, а не Госплан, осуществляли
1 Сталин и Каганович. Переписка. 1931-1936 гг. / Сост. О.В. Хлевнюк и др. М., 2001. С. 109.
2 Хлевнюк О.В. Сталин и Орджоникидзе: конфликты в Политбюро в 1930-е годы. М.: Россия молодая, 1993. С. 32.
3 Об экономических наркоматах и министерствах см.: Gregory P. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. New York: Cambridge University Press, 1990; Conyngham WJ. The Modernization of Soviet Industrial Management. Cambridge, Mass.: Cambridge University Press, 1982; Dyker D. The Future of Soviet Economic Planning. Beckenham, Kent: Croom Helm, 1985; Gorlin A.C. The Power of Industrial Ministries // Soviet Studies. 1985. Vol. 37. №. 3; Fortescue S. The Technical Administration of Industrial Ministries // Soviet Industry Science and Technology Work Group, Center for Soviet and East European Studies, University of Birmingham, England, February 1986; Granick D. The Ministry as the Maximizing Unit in Soviet Industry //Journal of Comparative Economics. 1980. Vol. 4. № 3; Keren M. The Ministry, Plan Changes, and the Ratchet Effect in Planning // Journal of Comparative Economics. 1982. Vol. 6. № 4; Вишняков В.Г. Структура и штаты советского государства и управления. М.: Наука, 1972. Глава 3; Аверьянов Д.В. Функции и организационная структура органов государственного управления. Киев: Наука, 1979.
197
большую часть оперативного планирования. Поскольку наркоматы несли ответственность за конечные результаты, для того чтобы защитить себя, они нередко действовали эгоистично (см. главу 6). Борьба за контроль над ресурсами была еще одним постоянным источником конфликтов. Диктатор желал владеть и распоряжаться ресурсами. Однако в руках производителей был оперативный контроль над активами и физический контроль над произведенной продукцией, по крайней мере в момент ее выпуска. Тот, кто контролирует активы и производство, тот и обладает реальной властью. Существование этого правила хорошо понимал главный соперник Сталина Л. Троцкий, утверждавший в середине 1920-х годов, что контролировать ресурсы должна не партия, а авторитарный Госплан - организация, которую он намеревался возглавить4. Разделение могущественного ВСНХ на три наркомата показывает, что это правило понимали и в 1932 году. Любая отдельная от партии организация, контролировавшая практически всю промышленность страны, представляла собой потенциальную угрозу «ведущей роли партии».
Если в предыдущей главе мы рассматривали взаимоотношения экономических наркоматов с плановиками, то в этой главе будет проанализирована внутренняя структура экономического наркомата. Мы рассмотрим два ведущих промышленных наркомата 1930-х годов - Народный комиссариат тяжелой промышленности (НКТП) и Народный комиссариат легкой промышленности (НКЛП). Оба они были основаны в 1932 году. Во главе первого стоял Серго Орджоникидзе, член Политбюро и давний приверженец Сталина. Он возглавлял НКТП со времени основания наркомата в 1932 году вплоть до своей смерти в 1937 году5. Вторым наркомом НКТП был бывший председатель Госплана В.И. Меж-лаук, погибший во время Большого террора в 1938 году. Л.М. Каганович, образцовый чиновник, член Политбюро и заместитель Сталина по партии в первой половине 1930-х годов, возглавлял НКТП после Большого террора и вплоть до момента ликвидации наркомата в 1939 году. НКЛП с 1932 по 1937 год возглавлял И.Е. Любимов, фигура менее известная, который также погиб во
4 Сап Е.Н. The Bolshevik Revolution 1917-1923. Vol. 2. New York: MacMillan, 1951.
5 Подробнее об экономических наркоматах в 1930-е гг. см.: Khlevnyuk О. The People's Commissariat of Heavy Industry; Rees E.A. The People's Commissariat of the Timber Industry; Rees E.A. The People's Commissariat of Transport; Barnett V. The People's Commissariat of Supply and the People's Commissariat of Internal Trade // Decision Making in the Stalinist Command Economy, 1932-1937 / Ed. by E.A. Rees. London: MacMillan, 1997. P. 94-123,124-149, 203-234,176-202.
198
время Большого террора. Фактически НКТП руководил работой всей тяжелой промышленности, отвечая за производство металла, добычу угля, машиностроение и производство товаров военного назначения. НКЛП ведал производством хлопковых, льняных и шерстяных тканей и кожаных изделий6. Каждую отрасль промышленности возглавляло соответствующее главное управление наркомата (главк), непосредственно руководившее предприятиями и трестами7.
Хорошей иллюстрацией истории советских «производителей» может быть судьба крупнейшего хозяйственника 1930-х годов, Серго Орджоникидзе. В отличие от других партийных лидеров, к которым обычно обращались - товарищ Молотов или товарищ Сталин, Орджоникидзе, как среди своих коллег, так и среди подчиненных, был известен как Серго или товарищ Серго. Во время гражданской войны и в первой половине 1920-х годов он работал на Кавказе. По приглашению Сталина Орджоникидзе переехал в Москву, где занял целый ряд важных партийных постов, включая пост наркома ЦКК-РКИ. В 1930 году он стал членом Политбюро. Заняв пост главы ВСНХ, он фактически руководил всем промышленным производством в стране. Когда в 1932 году ВСНХ был разделен на несколько наркоматов, Орджоникидзе возглавил Наркомат тяжелой промышленности. Будучи одним из ключевых членов Политбюро и близким товарищем Сталина, Орджоникидзе имел огромное влияние. Он был груб, вспыльчив, нетерпелив, прямолинеен и не боялся вступать в конфликты с другими представителями высшего руководства. Сталин с горечью жаловался на постоянное стремление Орджоникидзе к независимости, которое «создает опасность... разрушения [руководящей группы]»8, безуспешно пытаясь урезонить Орджоникидзе:
Ясно также и то, что мы, члены ЦК в особенности, не должны и не можем надувать друг друга... Большевики не могут становиться на такой путь, если, конеч
6 В декабре 1936 года руководство оборонной промышленностью было передано из НКТП во вновь созданный наркомат оборонной промышленности. В августе 1937 года для руководства машиностроением был создан Народный комиссариат машиностроения СССР.
7 Мы рассмотрим типичный главк НКТП, Главное управление металлургической промышленности (ГУМП), руководившее советской металлургией, добычей руды, производством металлических труб, высококачественных сталей и т.д. В 1937 году ГУМП был одним из тридцати четырех главков при НКТП, вторым по численности центрального аппарата. Мы также рассмотрим несколько главков Народного комиссариата легкой промышленности.
8 Сталин и Каганович. Переписка. С. 51.
199
но, не хотят они превратить нашу большевистскую партию в конгломерат ведомственных шаек9.
Раздражение Сталина постепенно нарастало, так как Орджоникидзе продолжал яростно отстаивать интересы НКТП. В сентябре 1936 года Орджоникидзе пришлось смириться с арестом своего первого заместителя (Г.Л. Пятакова), расстрелянного в 1937 году. Сталин писал Кагановичу 11 сентября 1936 г.: «Лучше сейчас же снять Пятакова с поста зама, не дожидаясь результатов следствия»10. В результате политики Большого террора Орджоникидзе пришлось столкнуться с увольнениями и арестами среди руководящего состава своего наркомата и крушением своей власти. Непосредственно перед Пленумом ЦК, назначенным на 19 февраля 1937 года, Серго покончил с собой. Этот нелицеприятный факт был скрыт, и официально было объявлено, что Орджоникидзе скончался от паралича сердца. Самоубийство Орджоникидзе стало его последним актом неповиновения, поскольку Сталин говорил о самоубийстве как о последней возможности наплевать на партию, предать партию11. Как история создания административно-командной системы неотделима от истории Сталина, так и создание советской промышленности неотделимо от истории Орджоникидзе.
Советская командная экономика была организована как «иерархическая диктатура» (nested dictatorship). Это означало, что в вертикали власти каждый орган управления воспроизводил структуры вышестоящего12. СНК являлся диктатором по отношению к промышленным наркоматам, промышленные наркоматы играли роль диктатора по отношению к главкам, главки - по отношению к предприятиям. Структура промышленных наркоматов напоминала структуру СНК, главки имели структуру, аналогичную структуре промышленных наркоматов, управленческий аппарат предприятий воспроизводил структуру главков. Каждый орган управления имел небольшое центральное подразделение, отраслевые подразделения и функциональные подразделения, такие, как плановый или финансовый сектора, работавшие над вопросами, выходившими за рамки конкретных отраслей. Явная
9 Сталин и Каганович. Переписка. С. 711.
10 Там же. С. 673.
11 Getty J.A., Naumov О. The Road to Terror: Stalin and the Self-Destruction of the Bolsheviks, 1932-1939. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1999. P. 218.
12 Gregory P., Markevich A. Creating Soviet Industry: The House That Stalin Built //Slavic Review. 2002. Vol. 61. № 4. P. 801-809.
200
сложность структуры НКТП вызвала взрыв недовольства со стороны Орджоникидзе: «Структура нашего аппарата, сколько мы его ни реорганизовываем, сколько мы с ним ни возимся, а все-таки, когда ее возьмешь и нарисуешь на бумажке и посмотришь, более безобразного урода нигде не увидишь»13. Главки организационно фактически копировали работу наркомата. Наркоматы несли ответственность за производство в целом, а на плечи главков ложилась задача руководства отдельными отраслями, они отвечали за производство и сбыт продукции. В главке металлургической промышленности более половины персонала было вовлечено в работу, связанную со снабжением и сбытом. В главках легкой промышленности вопросами снабжения и сбыта также занималось большое количество служащих.
Материальные балансы и организация промышленности
Материальные балансы14 стали вкладом Советского Союза в теорию планирования. Материальные балансы представляют собой расчет предложения и спроса на ресурсы, такие, как сталь, цемент, зерновые, транспортные средства или продукция машиностроения. Текущее производство, импорт и задействованные резервы составляют предложение. Спрос равняется заявкам всех потребителей на производственные ресурсы. Баланс между предложением и спросом достигается за счет административных приказов, а не изменения цен. Если спрос на ту или иную продукцию превышает предложение, в административном порядке принимается решение либо сократить ее потребление, либо увеличить предложение.
Таблица 7.1. Схема материального баланса
Производство (предложение) Потребление(спрос)
Сталь = Сталь, необходимая производителям стали + Сталь, необходимая для машиностроения + Сталь, необходимая для других отраслей
Продукция машиностроения = Продукция машиностроения, необходимая для производителей стали + Продукция машиностроения, необходимая для самого машиностроения + Продукция машиностроения для других отраслей
13 РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 38. Д. 104. Л. 2.
14 Подробнее о материальных балансах и истории их составления см.: Gregory Р., Stuart R. Russian and Soviet Economic Structure and Performance. 6th ed. Reading, Mass.: Addison Wesley, 1998. P. 104-108.
201
В таблице 7.1 приведена схема материального баланса двух продуктов: стали и продукции машиностроения15. Запланированное производство стали и продукции машиностроения - это ресурсы, имеющиеся в наличии. Суммарный спрос на сталь равняется спросу, предъявленному сталелитейной промышленностью, машиностроительными заводами, а также предприятиями других отраслей. Аналогично суммарный спрос на продукцию машиностроения равняется спросу, предъявленному машиностроительными заводами, сталелитейной промышленностью и предприятиями других отраслей. Т.е. материальные балансы включают в себя вопросы не только производства, но и распределения. Запланированный материальный баланс мог оказаться нереализованным по целому ряду причин. Если машиностроительные заводы не получали сталь, они не могли выполнить свое производственное задание. Если производители стали не выполняли план, они не могли удовлетворить требования машиностроителей. Орджоникидзе суммировал существовавшие проблемы, однажды напомнив металлургам:
Сколько бы вы ни жаловались, сколько бы ни предъявляли требований к машиностроению и к кому угодно, они все эти требования могут вернуть обратно с полным правом, потому что вы металла не даете... Вы свои требования можете предъявить, но эти требования должны быть подкреплены тем, что вы дадите количество металла, необходимого для работы16.
Если работой всех промышленных отраслей руководит один административный орган, производство и распределение всех товаров происходит как бы внутри него, а его работа оценивается в целом, а не по результатам работы его отдельных подразделений17. В случае же существовавшего разделения управления между отдельными организациями (такими, как наркоматы или главки) металлургический главк отвечал за производство и распределение стали, а машиностроительный - за производство
15 Таблица 7.1. не учитывает резервы, импорт и экспорт с целью сфокусировать внимание читателя на сути проблемы распределения ресурсов.
16 РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 38. Д. 10. Л. 4.
17 Пусть - предельный продукт использования стали в сталелитейной промышленности, a Wsm - предельный продукт использования стали в машиностроении. Если управление машиностроительной и сталелитейной отраслями промышленности осуществляется единым руководящим органом, то он будет склонен распределять сталь таким образом, чтобы предельный продукт использования стали был одинаков в обеих отраслях, Wss = Wsn]. Будем называть такое распределение ресурсов «беспристрастным».
202
и распределение продукции машиностроения. Даже если эти главки входили в состав одного наркомата, в вопросах снабжения они могли отдавать предпочтение своим собственным предприятиям. С точки зрения наркома, ответственного как за сталь, так и за продукцию машиностроения, и сталелитейные и машиностроительные заводы должны аккуратно снабжаться сталью и продукцией машиностроения, тогда как предприятиями, подчиненными другим наркоматам, можно пренебречь18. Из этого можно вывести следующее общее правило: чем более интегрированы управленческие структуры, тем больше вероятность того, что ресурсы будут использованы наиболее рациональным образом. Чем больше разделены органы управления производством, тем ярче представлена тенденция отдавать в вопросах снабжения предпочтение «своим» предприятиям перед предприятиями, подчиненными другим министерствам и ведомствам. Соответственно в вопросах снабжения потребителей высокоин-тегрированный ВСНХ (до его разделения в 1932 году) работал четче, чем НКТП.
Пристрастного отношения (политики льгот по отношению к одним предприятиям в ущерб другим), по крайней мере теоретически, можно было избежать, если бы материальные балансы составлялись и реализовывались организациями, отстаивающими государственные интересы, такими, как СНК или Госплан, но большинство балансов подготавливалось не Госпланом, а сбытовыми подразделениями наркоматов и главков, такими, как Стальсбыт (см. главу 6). Для Стальсбыта машиностроители были чужаками, поскольку принадлежали «чужому» главку. А интересы предприятий-потребителей стали, входивших в НКЛП, были еще более чужды производителю, поскольку эти заводы подчинялись даже не «чужому» главку, а «чужому» министерству. В рыночной экономике цель предприятий - максимизировать прибыль, соответственно они предпочтут приобретать материалы на рынке, нежели самостоятельно их производить, если это поможет снизить издержки.
18 Народный комиссар стремится к тому, чтобы Ws - Wm, в то время как начальник сталелитейного главка отдает предпочтение «своим» предприятиям, т.е. W < W , а начальник машиностроительного главка - машиностроительным предприятиям, т.е. Wmni < Wms.
203
MGM National Harbor Resort & Casino - TripAdvisor
ReplyDeleteAnswer 1 of 16: “My husband is always willing to give 창원 출장안마 me the most out of any resort. I have a lot of the 구리 출장마사지 best 울산광역 출장안마 things I 당진 출장샵 can 사천 출장안마 do.”.