Tuesday, June 3, 2014

5 Пол Грегори Политическая экономия сталинизма

Необязательно формулировать приоритеты в явном виде, если их и так все знают. Тяжелая промышленность и оборона имели однозначный приоритет. Как писал Залески:
В результате... экономическая политика не выполнялась в том виде, как она была сформулирована в планах. Пятилетние планы не приводились в действие, а годовые и квартальные планы - плохо скоординированные, составленные с опозданиями и вводившиеся в действие по частям - представляют лишь один из элементов системы принятия решений... В той степени, в какой плановые задачи невыполнимы, государству приходится делать выбор, которого оно хотело избе­жать с помощью планирования... Выбор правительством приоритетов происходит согласно определенной схеме. Обычно предпочтение отдается средствам произ­водства и транспорту за счет сельского хозяйства и потребительских товаров... Ре­зультаты показывают истинную сталинскую «модель роста»51.
Таким образом, лица, ответственные за распределение ресур­сов, как на высшем, так и на низшем уровне, ясно понимали пра­вила принятия решений, остававшиеся на удивление неизменны­ми во времени и пространстве. Тяжелая промышленность важнее легкой промышленности. Военные заказы важнее гражданских заказов. Выполнение заказов должно быть основано на использо­вании внутренних ресурсов, а не импортных. Сфера услуг не иг­рает особой роли, и ею можно пренебречь. Эти правила довольно просты, и они твердо отпечатались в сознании советских хозяйст­венников и плановиков.
Политбюро самостоятельно могло принимать лишь небольшое число решений. Большинство вопросов передавалось на усмотре­ние экономических агентов, которые уже напрямую общались с хозяйственниками, отвечавшими за производство в промышлен­ных наркоматах. В следующей главе речь пойдет об иерархичес­кой структуре административно-командной экономики, начиная с диктатора, стоявшего на вершине пирамиды, вплоть до пред­приятий, находившихся в основании.
Выводы
Советский диктатор сохранил пятилетние планы в качестве фасада административно-командной экономики, несмотря на то что после Второй мировой войны у него была возможность от них отказаться. Опыт пятилетнего планирования с гордостью был пе­редан соседним странам Восточной Европы и Китаю. Советские
51 Zaleski Е. Stalinist Planning... P. 503-504.
161
советники в Индии помогали разрабатывать пятилетние планы в этой стране в 1950-е и 1960-е годы. Пятилетки использовались как один из главных инструментов пропаганды, при помощи ко­торого руководство доносило до народа планы строительства коммунизма. Пятилетние планы обычно оглашались с большой помпой и под бурные аплодисменты, за которыми следовала гробовая тишина, так как важнейшие плановые показатели при­ходилось пересматривать как нереалистичные. Однако во время подготовки очередного пятилетнего плана превозносились впе­чатляющие успехи предыдущей пятилетки. В 1930-е годы власть использовала пятилетки, чтобы объяснить людям, почему от них требуются жертвы, делая упор на светлое будущее. Используя выражение Сталина, можно сказать, что главной задачей всех пя­тилетних планов было объяснить людям, что «жить стало лучше, жить стало веселее».
Советское руководство сохранило институт пятилетних пла­нов, так как оно посчитало, что его выгоды превышают издержки. От того, что внимание людей сосредотачивалось на светлом бу­дущем, государство ничего не проигрывало. Тем не менее мы должны задать вопрос, не превышали ли выгоду издержки не­выполненных планов, причем не только в послевоенный период, но и в 1930-е годы, когда разрыв между планом и его выполне­нием был наибольшим. Модель справедливой заработной платы, предложенная в предыдущей главе, предполагает, что интенсив­ность трудовых усилий зависит от представлений о справедли­вости. В самом деле, в 1930-е годы рабочих, возможно, и удалось бы убедить работать за мизерную заработную плату, если бы они были убеждены в том, что эти жертвы в самом деле необходимы. Возможно, их можно также было бы убедить идти на жертвы, утверждая, что «дела идут не очень хорошо» из-за иностранных врагов, засухи или иных стихийных бедствий. Однако советская пропаганда вовсю трубила об успехах, достигнутых несмотря ни на что. Утверждалось, что фабрики и заводы выпускали потоки машин, тракторов, текстиля и товаров широкого потребления. В какой-то момент рабочие, чья реальная заработная плата не по­вышалась и которые продолжали жить в крайне тяжелых услови­ях, должны были бы спросить: когда же мы получим свою долю? И если они придут к выводу, что не получают «справедливую» за­работную плату, то в ответ они снизят интенсивность своих тру­довых усилий.
Вот один небольшой пример, который показывает послед­ствия такой ситуации: 12 июня 1932 года Сталин лично рас-
162
порядился, чтобы «Правда» публиковала «ежедневные сводки производства автомашин на АМО и Нижегородском Автозаво­де»52. Вскоре после этого СНК получил запрос на автомобили от Карагандинского обкома ВКП(б) со следующей сопроводитель­ной запиской: «Раньше мы не настаивали. Но теперь с запус­ком Горьковского автозавода я требую, чтобы вы удовлетворили нашу просьбу»53. Если бы рядовые рабочие ответили на обеща­ния и заявления об успехах так же, как этот партийный комитет, то для того, чтобы удержать интенсивность трудовых усилий на прежнем уровне, потребовалось бы перенаправить значительные ресурсы с инвестиций на потребление. Если утверждения об ус­пехах не подтверждались реальным повышением уровня жизни, рабочие и в самом деле могли стать (по словам Сталина, приве­денным в начале этой главы) усталыми, издерганными, изношен­ными, отчаявшимися.
52 Сталин и Каганович. Переписка. С. 161.
53 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 14. Д. 2029. Л. 219-220.
Глава 6
ПЛАНОВИКИ ПРОТИВ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ
Рисунок карандашом, сделанный председателем Госплана В. И. Межлауком во время мартовского Пленума ЦК 1937 г. Кандидат в члены Политбюро Коси­ор жалуется зам. министра тяжелой промышленности Пятакову: «Никак не могу взнуздать этого рыжего черта!» (РГАСПИ. Ф. 74. Оп. 2. Д. 170. Л. 30)
164
Первые пять глав этой книги мы посвятили тому, как Сталин и его сторонники в Политбюро («жокей» в терминологии Берли-нера) создали административно-командную систему («лошадь» в терминологии Берлинера). Этих «жокеев» было совсем немного, и им приходилось делегировать другим часть своих полномочий для воплощения своих целей и инструкций в жизнь. Кроме того, выпуск продукции осуществляли предприятия, которые контро­лировались не самим высшим руководством непосредственно, а разнообразными промежуточными промышленными и регио­нальными органами управления, которые и несли ответствен­ность за результаты деятельности подконтрольных им предпри­ятий. Таким образом, менеджеров в административно-командной системе можно примерно разделить на две группы: «плановиков» (planners) и «производителей» (producers). Сами плановики были «жокеями», которым помогали многочисленные эксперты. Производителями были те, кто либо непосредственно руководил производственными единицами, либо нес ответственность за про­изводство. Если говорить в терминах третьей главы этой книги, то плановики в соответствии с экономическими целями партии определяли генеральную линию, которая выражалась в планах, инструкциях и указаниях, в то время как производители вопло­щали эту генеральную линию в жизнь.
В период нэпа производители по большей части принимали решения самостоятельно. Производители были объединены в тресты и реализовывали товар через синдикаты, при ограничен­ном контроле со стороны плановиков. С началом политики Вели­кого перелома на смену трестам и синдикатам пришли наркома­ты и региональные органы управления. Предприятиям, которые раньше сами были вольны решать, что производить и кому про­давать, теперь приказывали сверху, какие товары они должны вы­пускать, кому и по какой цене их поставлять. Подобно тому, как крестьяне всячески сопротивлялись применению силы в деревне, так и производители боролись с принуждением по отношению к ним. Производители, в отличие от крестьян, не организовывали вооруженных восстаний. Их методы были более тонкими и изощ­ренными и были нацелены на сохранение как можно большей власти, чтобы защитить себя от неразумных приказов. Эта глава описывает борьбу между производителями и плановиками.
165
Дилемма делегирования полномочий
Демократическая власть или диктатор, будь то Сталин или небольшая группа (Политбюро), могут принимать относительно небольшое число решений в силу временных и пространствен­ных ограничений. Количество решений, принятых Политбюро, можно установить по протоколам его заседаний. В 1930-е годы оно принимало ежегодно от 2300 до 3500 решений1. В начале 1930-х годов на одном заседании Политбюро могло разбирать до полусотни вопросов. В 1932 году, по предложению Сталина, количество вопросов, обсуждаемых на одном заседании, было ограничено пятнадцатью2. Однако уже в середине 1930-х годов повестка заседания Политбюро иногда состояла из нескольких сотен пунктов3. Несмотря на то что количество решений, при­нятых Политбюро, кажется значительным, это была всего лишь небольшая часть всех решений, необходимых для того, чтобы управлять экономикой, состоящей из тысяч предприятий, раз­бросанных по гигантской территории самой большой страны в мире. В январе 1930 года весь аппарат ЦК состоял всего лишь из 375 человек, при этом самыми крупными подразделениями были секретный отдел (103 человека) и управление делами (123 чело­века). В других отделах, таких, как распределительный, органи­зационно-инструкторский, отдел культуры и пропаганды, числи­лось менее полусотни человек в каждом4. Фонд заработной платы секретного отдела в 1932 году составлял только 20 000 рублей в месяц5. Таким образом, центральный партийный аппарат насчи­тывал менее четырехсот человек, которые занимались подготов­кой, рассылкой и контролем исполнения директив и указаний высшего руководства. Крупнейший государственный централь­ный орган, Госплан, включавший в себя в то время Центральное управление народнохозяйственного учета (ЦУНХУ), в начале 1930-х годов имел в штате всего лишь 900 человек, слишком мало, по мнению руководства Госплана, чтобы выполнять всю не­
1 Сталинское Политбюро в 30-е годы / Сост. О.В. Хлевнюк и др. М.: АИРО-ХХ, 1995. С. 15.
2 Там же. С. 25.
3 Там же. С. 196-250.
4 Там же. С. 14-15.
5 Бюджет секретного отдела предусматривал множество мелочей, таких, как ко­личество папирос для работников секретариата Сталина (от 5000 до 6000 в месяц), расходы на питание в столовой сотрудников секретариата Сталина (24 тысячи руб­лей) и целый ряд специальных категорий пайков, например пайки тем, кто оставался работать после 11 вечера (Там же. С. 28-29).
166
обходимую работу. Сектор энергетики и электрификации Госпла­на (один из важнейших секторов) насчитывал только 30 человек. Начальник химического сектора Госплана жаловался, что не в состоянии решить хотя бы один вопрос из-за нехватки кадров6. В 1935-1936 годах штат Госплана увеличился до восьмисот чело­век, без учета ЦУНХУ7.
Поскольку диктатор не в состоянии принимать все решения лично, он вынужден делегировать полномочия по решению не­которых вопросов. Рассуждая логически, можно предположить, что диктатор оставит за собой право принятия «важнейших» ре­шений, передавая технические вопросы на рассмотрение экспер­тов. Хайек писал о проблемах делегирования полномочий при демократии, но его наблюдения справедливы и по отношению к диктатуре:
Возражения вызывает тот факт, что к делегированию часто прибегают в силу того, что очередной вопрос не может быть решен при помощи общих правил и процедур принятия решений, а требует отдельного подхода. В таких случаях де­легирование означает, что некая организация получает полномочия от имени за­кона принимать решения, которые в сущности зависят от личных предпочтений и взглядов работников этой организации... Делегирование принятия решений по конкретным техническим вопросам определенным органам, хоть и является рас­пространенной практикой, представляет собой лишь первый шаг к утрате влас­ти [курсив автора] демократией [здесь читай - диктатурой.-Лвт.],-вступившей на путь планирования8.
В случае Советского Союза неизбежное делегирование пол­номочий таило в себе несколько угроз. Во-первых, Сталин и его сторонники, создавшие тоталитарный режим, несомненно, долж­ны были осознавать описанную Хайеком потенциальную угрозу утраты власти в результате делегирования полномочий; соответ­ственно они были склонны делегировать как можно меньше пол­номочий, чтобы сохранить всю полноту власти. Во-вторых, сре­ди «старых большевиков» было мало специалистов-инженеров. Лояльность многочисленных беспартийных специалистов вызы­вала сомнения. Многие из них раньше состояли в меньшевист­
6 Примеры наиболее серьезных жалоб секторов Госплана, касавшихся нехватки кадров, см. в докладных записках Варганского (сектор энергетики и электрифика­ции) и Блинова (химический сектор) председателю Госплана Куйбышеву. (Рос­сийский государственный архив экономики, далее - РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 39. Д. 34. Л. 9-93).
7 ГАРФ. Ф. 9372. Оп. 39. Л. 85-86.
8 Hayek F.A. The Road to Serfdom. Chicago: Chicago University Press, 1994. P. 74.
167
ской партии, другие занимали должности в таких областях, как финансы или банковское дело. Как можно было доверить власть таким людям? В-третьих, довольно часто было сложно провести грань между принципиальными и техническими вопросами. Яв­ляется ли решение увеличить производство сульфата аммония на 10 процентов принципиальным или техническим? Решение о том, где построить новый завод, в Ленинграде или Сталинграде, должно было приниматься диктатором или экспертами?
Кому можно доверять?
В советской административно-командной экономике мож­но выделить три уровня управления (см. рис. 6.1). На вершине находился диктатор. На втором уровне располагались функцио­нальные органы управления, такие, как Госплан (важнейший ор­ган управления экономикой), наркомат финансов, наркомат тру­да и т.д., которые воплощали директивы диктатора в подробные, конкретные задания. Назовем представителей этих двух уровней плановиками. На втором уровне также располагались экономи­ческие наркоматы (в своем большинстве промышленные) и, на­конец, на третьем - предприятия. Экономические наркоматы и предприятия были ответственны за выполнение поставленных задач. Будем называть представителей этих организаций произ­водителями.
Употребляя слово «диктатор», мы подразумеваем под ним су­ществовавший на практике симбиоз Политбюро и Совета Народ­ных Комиссаров (СНК). Единство управления обеспечивалось тем, что ключевые должности в СНК занимали члены и канди­даты в члены Политбюро. Административно-командная система управления состояла из двух частей: партийной и государствен­ной. Предполагалось, что государственные органы управления во главе с СНК должны руководить повседневной жизнью стра­ны, а партийные органы определять направление проводимой политики в соответствии с «ведущей и направляющей ролью» партии. На практике, однако, партия была активно вовлечена в повседневную рутину управления народным хозяйством.
СНК состоял из отраслевых и функциональных органов управления. Председателем СНК долгое время был В.М. Моло­тов. Хотя формально высшим органом власти в СССР был Цен­тральный Исполнительный Комитет СССР, на практике высшим советским органом был СНК, главная задача которого заключа­лась в управлении экономикой страны. При СНК существовало
168
управление делами (свой собственный «маленький Госплан») с очень небольшими отраслевыми отделами. Так, например, за воп­росы автомобиле- и авиастроения отвечал один чиновник, кото­рому помогали два секретаря9. СНК состоял из экономических наркоматов (на протяжении 1930-х годов их число менялось от 3 до 23); бюджетных наркоматов, таких, как наркомат просвеще­ния, труда, обороны и т.д.; функциональных органов, таких, как Госплан или Народный комиссариат финансов, государственные контрольные органы (в частности, Комитет советского контроля) и разнообразные специальные комиссии (например, комиссии по ценообразованию, хлебозаготовкам, транспорту и топливу). Как функциональный орган, Госплан не управлял ни одним из секто­ров экономики, но отвечал за подготовку государственных народ­нохозяйственных планов. Он был скорее консультативным, не­жели исполнительным органом, и отчитывался непосредственно перед высшим партийным и государственным руководством10.
Советски* (государственные) органы управления
ДИКТАТОР
Партийные органы управления
Правительство: Совет Народных Комиссаров
Партийное руководство: Политбюро ЦК ВКЩ6)
 
Экономические Бюджетные нкркомягы   
наркоматы (обороны, труда. а рганы   
(металлургии, просвещения и гл.) (Госплан, наркомат   
машиностроения.
финансов, Госбанк,   
сельского хозяйства, спедналкзнрованные   
путей сообщения банки)   
в ГЛ.)  
надзор
Отраслевые
Рис. 6.1. Схема центральных органов управления в СССР
9 Lazarev V, Gregory P. The Wheels of Command Economy // Economic History Review. 2002. Vol. 60. P. 328-332.
10 Davies R.W., Khlevnyuk O. Gosplan // Decision Making in the Stalinist Command Economy, 1932-1937 / Ed. by E.A. Rees. London: MacMillan, 1997. P. 32.
169
В СНК также входило несколько членов с совещательным го­лосом, в частности представители республиканских СНК11. В на­чале 1930-х годов более сорока тысяч служащих ОГПУ-НКВД охраняли промышленные предприятия оборонного назначения. Столь большая цифра предполагает, что они были заняты не только в непосредственной охране этих объектов12. ОГПУ-НКВД составлял разнообразные специальные доклады, в том числе об условиях труда, беспорядках, демонстрациях, забастовках, нару­шении отчетности и дефектах в конструкции самолетов. На обо­ронных предприятиях также работали военные представители, подчинявшиеся наркомату обороны, отвечавшие за приемку во­енных заказов. В 1940 году количество военных представителей на предприятиях достигало двадцати тысяч человек13.
И у партии, и у государства были свои контрольные органы, возглавляемые наиболее «лояльными» членами Политбюро, на­деленными властью проводить проверки работы советских чи­новников, включая наркомов. Наибольшие полномочия в области контроля были у объединенного партийно-советского наркомата ЦКК-РКИ, Центральной контрольной комиссии - Рабоче-крес­тьянской инспекции. В 1934 г. этот объединенный наркомат был разделен на государственную Комиссию советского контроля (в дальнейшем наркомат государственного контроля) и Комиссию партийного контроля. Эти контрольные органы часто работали рука об руку с наркоматом юстиции и прокуратурой. Наказания высшим чиновникам за их ошибки и правонарушения опреде­лялись непосредственно Политбюро, имевшим право применять самые суровые наказания, включая смертную казнь. Следует от­метить, что Госплан не был карательным органом и не имел пол­номочий наказывать. Он мог лишь угрожать или просить под­держки у карательных органов. Госплан постоянно обращался к другим органам, чтобы с помощью их силы добиться выполнения своих директив. Например, в 1933 году Госплан просил ЦКК-РКИ провести расследование грубых ошибок, бесхозяйственно­го расходования материалов на ленинградском трубном заводе и в кратчайшие сроки найти виновных и отдать их под суд. Он также просил ЦКК-РКИ провести расследование, почему нар­
11 Подробнее о составе союзного СНК см.: Rees Е.А., Watson D.H. Politburo and Sovnarkom // Decision Making in the Stalinist Command Economy. P. 9-32.
12 Симонов H. Военно-промышленный комплекс СССР в 1920-1950-е годы. М.: РОССПЭН, 1995. С. 106-107.
13 Harrison М., Simonov N. Voenpriemka: Prices, Costs, and Quality Assessment in Defense Industries //The Soviet Defense-Industry Complex from Stalin to Khrushchev / Ed. by J. Barber, M. Harrison. London: MacMillan, 1998. P. 326-347.
170
комат лесной промышленности не построил электростанцию в Архангельске14. В 1934 году Госплан просил прокуратуру СССР установить уголовную ответственность за предъявление преуве­личенных заявок, дачу неправильных сведений о запасах, получе­ние фондируемых материалов и оборудования без фондов15.
Экономические наркоматы являлись отраслевыми подразде­лениями СНК и отвечали за соответствующие отрасли народно­го хозяйства. Их внутренняя структура и практика работы будут рассматриваться в следующей главе. В данной главе мы будем го­ворить о них как о единых органах, постоянных оппонентах пред­ложениям СНК, Госплана и наркомата финансов. Производители вместе с региональными руководителями формировали группы влияния16. В аппаратах экономических наркоматов работало боль­ше служащих, чем в центральных органах управления. В 1932 году в центральном аппарате Народного комиссариата путей сообще­ния работало 7600 человек, а общее число служащих вместе с ра­ботниками региональных органов управления составляло 62 ты­сячи человек. В 1933 году общее число служащих сократилось до 39 тысяч. Штат центрального аппарата Народного комиссариа­та тяжелой промышленности в 1928 году составлял 7375 человек. В центральном аппарате Народного комиссариата легкой промыш­ленности в 1933 году работало от 2547 до 3989 человек, в зависи­мости от того, какие именно подразделения считать составными частями центрального аппарата17.
Из-за нехватки специалистов большая часть работы по пла­нированию и управлению экономикой была сосредоточена в хо­рошо укомплектованных функциональных организациях, таких, как Госплан и Народный комиссариат финансов, а также, что не­маловажно, в экономических наркоматах. В вопросах подготовки планов, контроля за их выполнением Политбюро и СНК должны были полагаться на помощь функциональных органов, контроль­ных комиссий и секретной полиции, тогда как сведения, необхо­димые для детальной разработки народнохозяйственных планов, поступали в центр от экономических наркоматов. Несомненно, всемогущее Политбюро могло увеличить свой собственный ап­
14 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 35. Л. 172, 204.
15 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 27. Л. 215.
16 Rutland P. The Myth of the Plan. LaSalle, 111.: Open Court, 1985. P. 237-257; Boettke P.J., Anderson G. Soviet Venality: A Rent-Seeking Model of the Communist State // Public Choice. 1997. Vol. 93. P. 37-53; Treisman D. After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1999. P. 30-32.
17 Подробнее об экономических наркоматах см. главу 7.
171
парат. Но, возможно, в центре не желали держать большой штат работников, поскольку последние могли претендовать на участие в принятии решений, или же высшее руководство считало, что лишь немногие заслуживают доверия. Всего в центральных орга­нах государственного управления Советского Союза в середине 1930-х годов работало приблизительно сто тысяч человек.
Вертикальные и горизонтальные связи в администра­тивно-командной системе. Исследователи административно-командной экономики, начиная с Хайека и Мизеса и вплоть до современных авторов, таких, как Мансур Олсон (см. главу 1), практически не уделяли внимания вопросу о том, каким обра­зом диктатор организовывает свой бюрократический аппарат, для того чтобы добиться эффективного управления и обеспечить контроль над производителями. Мизес и Хайек крайне неопреде­ленно говорили о центральном комитете планирования, который имеет дело непосредственно с предприятиями. Исследователи те­ории диктатуры тоже упрощали этот вопрос, делая допущение о принуждении, осуществляемом без издержек (costless coercion), предполагая, что диктатор может, не прикладывая особых уси­лий, добиться от подчиненных выполнения своих требований18.
На рис. 6.1 представлена вертикальная иерархия админист­ративно-командной экономической системы. Однако рисунок не показывает в явном виде существовавшие горизонтальные струк­туры. Был целый ряд наркоматов, еще больше главных управле­ний и тысячи предприятий. Все они могли иметь горизонтальные связи с другими организациями своего уровня. Вертикальная структура ясно показывает иерархию управления: Политбюро/ СНК управляли промышленными наркоматами, которые управ­ляли предприятиями. Вертикальная структура действовала по принципу «вертикального треста» (vertical trust). Чтобы распоря­жения диктатора выполнялись, приказы «сверху», передаваемые вниз по официальной иерархической лестнице, должны были быть обязательными для исполнения. Однако подчиненные, та­кие, как наркоматы и предприятия, могли быть также вовлечены в неофициальные горизонтальные связи, порождавшие конф­ликты интересов между официальными «вертикальными» и не­формальными «горизонтальными» связями19. Вместо того чтобы подчиниться приказу плановиков и поставить сто единиц произ­веденной продукции организации В, организация А на основании
18 Wintrobe R. The Political Economy of Dictatorship. Cambridge: Cambridge University Press, 1998. P. 208-212.
19 Ibid.
172
неофициальной договоренности могла поставить эту продукцию организации С. Диктатор должен был препятствовать возникно­вению неформальных отношений между промышленными нар­коматами или между заводами, поскольку они вели к ослаблению контроля, особенно когда наркоматы или предприятия объединя­лись в группы влияния.
На рис. 6.2 показана причина противоречий между верти­кальными и горизонтальными отношениями. Правый график описывает производство и распределение определенного продук­та, например чугуна, обозначим его X, в условиях административ­но-командной системы. Кривая спроса D показывает количество продукта X, которое требуется различным потенциальным потребителям по различной цене. Это могут быть как цены, установленные государством, так и цены, определяемые как ко­личество ресурсов, которые потенциальный потребитель готов потратить за право получить продукт X. Кривая предложения S показывает объем производства X, установленный плановиком (мы делаем допущение, что запланированный объем был дейст­вительно произведен).
Рыночная экономика Административно-командная экономика
цена цена
Рис. 6.2. Вертикальные и горизонтальные связи в административ­но-командной системе
В рыночной экономике (см. левый график рис. 6.2) объем производства X определяется рынком. Все те, кто готов платить рыночную цену (Р'), получат продукт в количестве, суммарно равном X'. В административно-командной экономике, сколько продукта X производить и кому его продавать, решает диктатор. Он использует контроль над распределением ресурсов (перефра­
173
зируя Адама Смита, «видимую руку») для вознаграждения и на­казания за экономические или политические успехи и просчеты. Диктатор устанавливает производство продукта X на уровне X* и его цену Р*. При такой цене производитель должен продать весь произведенный товар (X*) установленным покупателям по государственной цене Р*. Диктатор решает, кто именно из всех желающих купить товар по официальной цене Р* действительно его получит. Если «вертикаль власти» работает идеально (vertical trust), то подчиненные выполнят приказ вышестоящего началь­ства и продукт X действительно получат лишь те, кто в соответ­ствии с волей диктатора должен его получить.
Однако горизонтальные связи будут неизбежно вступать в противоречие с приказами, спущенными по вертикали. Произ­водитель продукта X знает, что он производит ценный товар. В действительности некоторые покупатели готовы заплатить за него значительно более высокую цену, чем та, что установлена государством. Покупатели готовы купить объем X** продукта по цене Р**. Если производитель продает продукт в объеме X** незапланированному покупателю по цене Р**, то он получает «прибыль» в размере Р*аЬР** (на рис. 6.2. заштрихованный пря­моугольник). Те, кто готов переплачивать, могут одновременно поставлять производителю продукта X иной ценный товар, Y. Производитель продукта Y также понимает, что он производит ценный товар, за который целый ряд покупателей готов платить цену выше государственной. Если производители продуктов X и Y подчиняются приказам диктатора, спущенным по вертикали, они продают товары по государственным ценам Р*. Не нарушив приказ, они будут вознаграждены плановиками. С другой сторо­ны, оба они упустили возможность продать свой товар по ценам выше государственных. Конечно, они могли в дополнение к день­гам, полученным за проданный товар по государственным ценам, получить денежные взятки, укрепить хорошие отношения со сво­ими собственными лучшими клиентами или добиться льготных условий для своих покупок, если покупатель одновременно явля­ется и поставщиком.
Если выгоды от сделки, основанной на горизонтальных свя­зях, превышают награду за вертикальную лояльность, произво­дитель совершит нелегальную, не предусмотренную планом «го­ризонтальную сделку». В некоторых ситуациях горизонтальные сделки могут заключаться даже чаще, чем вертикальные. Тогда плановик утрачивает контроль над транзакциями и вместо этого выполняет роль некоего арбитра, который стремится контроли­
174
ровать объемы прибыли соперничающих групп влияния20. Утрата контроля приводит к «красному склерозу» (red sclerosis)21, харак­терному для экономики, управляемой группами влияния.
Диктатор (СНК/Политбюро) не имеет достаточно времени, ре­сурсов и информации для того, чтобы определить производство и потребление тысяч и миллионов товаров (X на рис. 6.2) реальной экономики. Госплан должен составлять планы производства и рас­пределения товаров в соответствии с предпочтениями диктатора. Госплан, другие функциональные органы и контрольные комиссии также могут препятствовать горизонтальным сделкам, которые ставят под угрозу вертикальный план распределения товаров. Для того чтобы выполнить этот план, плановикам необходима точная и своевременная информация, кроме того, они должны решить, насколько детально следует составлять планы распределения. При 20 миллионах различных товаров Госплан мог составлять планы распределения только на агрегированную продукцию. Если бы Госплан составлял планы хотя бы по нескольким конкретным то­варам, его аппарат, насчитывавший менее тысячи специалистов, был бы перегружен работой в силу необходимости планировать конкретные операции, составлять инструкции, касающиеся дат, сроков и условий поставки. Плановикам нужно было выбирать, какие задачи они в состоянии решить.
Государственные и ведомственные интересы. Ни прак­тик Сталин, ни теоретики Хайек и Мизес не предполагали, что в условиях диктатуры даже высшие органы управления будут разделены на «них», тех, кто представляет ведомственные или частные интересы (narrow interests), и «нас», тех немногих, кто отстаивает «государственные» интересы (encompassing interests). Число высших партийных руководителей, которые могли зани­мать должности, не связанные с отраслевыми или региональны­ми интересами, было ограничено. Из десяти членов Политбюро только от трех до пяти человек занимали такие должности. В начале 1930-х годов это были Сталин, Каганович (заместитель Сталина по партии) и Молотов (председатель СНК). Один или два члена Политбюро временами возглавляли организации, от­стаивавшие государственные интересы, такие, как контрольные комиссии, Госплан или Центральный Исполнительный Комитет
20 Boettke P.J. Calculation and Coordination: Essays on Socialism and Transitional Political Economy. London: Routledge, 2001. P. 145-152.
21 Olson M. The Devolution of Power in Post-Communist Societies // Russia's Stormy Path to Reform / Ed. by R. Skidelsky. London: The Social Market Foundation, 1995. P. 9-42.
175
(ЦИК СССР). Остальные члены Политбюро возглавляли отдель­ные ведомства: военные, промышленные или региональные, которые должны были выполнять планы по экспорту, военные бюджеты или производственные задания. Серго Орджоникидзе, один из наиболее влиятельных членов Политбюро, возглавлял Народный комиссариат тяжелой промышленности. А. Микоян, в начале 1930-х годов кандидат в члены Политбюро, возглавлял Народный комиссариат снабжения. Член Политбюро А.А. Андре­ев возглавлял Народный комиссариат путей сообщения, пока его не сменил на этом посту Л.М. Каганович. Как только член Полит­бюро занимал хозяйственную должность, он начинал отстаивать ведомственные интересы.
Кажется, превращение верных помощников из «нас» в «них» застало Сталина врасплох. В письме к Кагановичу он с тревогой пишет о своем старом товарище Серго Орджоникидзе:
Не понимаю, как могло ПБ [Политбюро] согласиться с предложением ВСНХ [Орджоникидзе] о дополнительном импорте вагонных осей и колес и качествен­ной стали. Оба предложения представляют прямой обход июльского решения ЦК... об окончательной программе импорта металла на 1931 год. Насколько я по­нимаю, Вас и Рудзутака просто обманули. Нехорошо и противно, если мы начина­ем обманывать друг друга [курсив автора]22.
В том же письме Сталин разделяет «нас» и «их», отклоняя предложение Микояна установить резервный фонд хлеба при его наркомате (НКснабе). В письме от 4 сентября 1931 года Сталин писал: «Как Вы [Каганович] могли допустить этот разврат? Нель­зя ли этот "резерв НКСнаба" перечислить в резерв Государства (СНК СССР) с тем, чтобы он расходовался лишь с разрешения ПБ или СНК?»23 В письме Кагановичу от 6 сентября 1931 года Сталин повторял свою идею: «Мы против анархо-синдикалист-ского взгляда на государство, по которому прибыли от экономии достаются ВСНХ, а убытки государству. Мы считаем, что госу­дарство выше ВСНХ»24. Когда нарком тяжелой промышленности Орджоникидзе воспользовался положением члена Политбюро, чтобы оградить предприятия своего наркомата от критики со стороны А. Вышинского, в то время занимавшего должность за­
22 Сталин и Каганович. Переписка. 1931 -1936 гг. / Сост. О.В. Хлевнюк и др. М., 2001. С. 80.
23 Там же. С. 80.
176
24 Там же. С. 88.
местителя прокурора СССР, Сталин в один день (29 августа 1933 года) написал Кагановичу два сердитых письма:
...Узнал, что Вы [Политбюро] признали неправильным одно место в речи Вы­шинского, где он намекает на ответственность наркомов в деле подачи и прием­ки некомплектной продукции. Считаю такое решение неправильным и вредным. Подача и приемка некомплектной продукции есть грубейшее нарушение решений ЦК. За такое дело не могут не отвечать также наркомы. Печально, что Каганович и Молотов не смогли устоять против бюрократического наскока Наркомтяжа25.
Если вы будете так воспитывать кадры, у Вас не останется в партии ни один честный партиец. Безобразие...26
Столкнувшись с необходимостью делегировать полномочия и нехваткой членов Политбюро, отстаивающих государственные интересы, Сталин нуждался в том, чтобы Госплан и другие функ­циональные органы были ему верны на сто процентов. Но одним лишь назначением на ответственные посты верных сторонников нельзя было обеспечить лояльность аппарата, даже после чисток 1929 и 1930 годов, когда из Госплана были удалены «ненадеж­ные специалисты». Сталину вплоть до Большого террора 1937-1938 годов приходилось терпеть экспертов, чья верность режиму вызывала сомнения, а к некоторым из них Сталин испытывал личную ненависть. Фактически Сталин предлагал Госплану и другим функциональным органам негласную сделку: «Если вы будете служить мне верой и правдой, вы не будете нести ответ­ственность за конкретные экономические результаты»27.
Как свидетельствуют архивы, Госплан очень хорошо понимал условия этого негласного соглашения. Практически нет докумен­тов, которые указывали бы на от отклонение Госплана от соблю­дения государственных интересов в 1930-е годы. Единственное исключение-1929-1930 годы, когда руководство Госплана под­верглось чистке за поддержку умеренного курса28. Как видно из беспокойства председателя Госплана Куйбышева по поводу опуб­ликованного в «Правде» в июле 1931 года обвинения Госплана в «скептицизме» касательно выполнимости плана, первая волна репрессий заставила работников Госплана с опаской относиться
25 Сталин и Каганович. Переписка. С. 318.
26 Там же. С. 319.
27 Gregory P. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. New York: Cambridge University Press, 1990. P. 23.
28 Davies R.W. The Soviet Economy in Turmoil, 1929-1930. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1989. P. 118-119.
177
к малейшим подозрениям в неверности. Куйбышеву пришлось в течение целого месяца давить на своих коллег по Политбюро, пока наконец Госплан не был оправдан, а «Правде» не сделали внушение29. Все существенные изменения в экономическом кур­се Госплан согласовывал с Политбюро (и лично со Сталиным), послушно принимая любые изменения, предлагаемые «сверху». Редкие случаи нарушения беспрекословной верности Госпла­на высшему руководству и государственным интересам в 1930-е годы представляли собой одиночные попытки отдельных чинов­ников относительно низкого уровня сделать планы более реа­листичными или проявить снисходительность к невыполнению производственных заданий. Например, известен случай, когда работник Госплана получил выговор за то, что он одобрил приня­тие относительно низкого производственного задания для одного треста. При этом Политбюро объявило строгий выговор началь­нику треста и директору завода, для которых было снижено за­дание, - так обычно наказывали за невыполнение плана, - в то время как сотрудник Госплана отделался простым выговором30.
Несмотря на то что в Госплане, в свою очередь, существовали отраслевые сектора, архивы, по крайней мере начала 1930-х гг., т.е. раннего этапа существования плановой экономики, не содержат сви­детельств лоббирования секторами Госплана интересов подшефных отраслей. Возможно, лоббирование сдерживалось открытой нелю­бовью Сталина к отраслевым специалистам. О чрезмерном влиянии специалистов Госплана Сталин писал Молотову следующее: «Но есть вещи и похуже: во главе стоит не Госплан, а "секции" Госплана и их специалисты»31. Лоббирование отраслевыми секторами Госплана более низких производственных заданий, чего так опасалось высшее руководство, возможно, проявилось позже, вызвав вторую волну репрессий в Госплане и арест его председателя32.
Госплан имел дело в основном с высшим советским исполни­тельным органом, СНК, в непосредственном подчинении которого он находился, хотя он также работал в тесном контакте с Полит­бюро. Судя по действиям СНК, там считали Госплан «честным помощником» (honest broker). СНК использовал Госплан для под­
29 Сталин и Каганович. Переписка. С. 34.
30 Сталинское Политбюро в 30-е годы. С. 86.
31 Lih L. et al. Stalin's Letters to Molotov, 1925-1936. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1995. P. 174-176.
32 Tikhonov A., Gregory P. Stalin's Last Plan // Behind the Facade of Stalin's Command Economy / Ed. by P. Gregory. Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 2001. P. 165-166.
178
готовки планов, но не наделил его полномочиями издавать свои окончательные распоряжения по этим вопросам. За несколькими исключениями, все сколько-нибудь значительные распоряжения Госплана утверждались СНК, хотя такое утверждение обычно было не более чем простой формальностью. СНК также полагал­ся на Госплан в вопросах экспертизы запросов и петиций, валом поступавших в адрес правительства. Когда промышленные нар­коматы пытались действовать в обход Госплана, СНК, показывая свое доверие Госплану, направлял их просьбы обратно в Госплан. Стремясь принимать решения в пользу СНК, Госплан постоянно жаловался на то, что планы, разработанные наркоматами, не соот­ветствуют целям правительства. В начале 1930-х годов наркоматы могли запрашивать производственные ресурсы, не предоставляя обоснование запроса33, заставляя Госплан выполнять совершенно невозможную (и нежелательную для него) работу по проверке со­ответствия запросов государственным директивам.
Придерживаясь негласного соглашения, Госплан активно стремился избежать ответственности за конкретные результаты. На протяжении 1930-х годов Госплан просил ограничить его ра­боту только вопросами общего планирования и старался не уча­ствовать в решении конкретных задач, например, таких, как раз­работка планов распределения товаров, за которые ему пришлось бы потом отвечать. Госплан неоднократно пытался избежать вы­полнения поручений СНК о проведении экспертизы по заявкам экономических агентов о выделении материальных ресурсов, утверждая, что, «по условиям построения своего аппарата, Гос­план абсолютно лишен возможности проделывать такую опера­тивную работу»34. Много раз Госплан пытался освободиться от так называемых «синдикатских» функций под предлогом нехват­ки персонала. И тем не менее, вопреки его желанию, Госплан при­нимал участие в оперативном управлении.
Для того чтобы проиллюстрировать, насколько хрупкой была грань между планированием и оперативной деятельностью (син-дикатскими функциями), приведем конкретный пример: в апреле 1933 года Госплан по его просьбе освободили от оперативного пла­нирования для полиграфической промышленности, которое было передано наркомату лесной промышленности. Пророческая до­кладная записка для внутреннего пользования предупреждала, что «планирование распределения бумаги... неотделимо от планирова­ния печати. Планирование же печати... НКЛесом дело совершен­
33 Lazarev V, Gregory P. The Wheels of Command Economy. P. 329-330.
34 РГАЭ. Ф. 4372. On. 30. Д. 25. Л. 186.
179
но несвойственное НКЛесу...», и напоминала Госплану о том, что печать это «дело... насквозь политическое и идеологическое, свя­занное со всей культурой и всем народным хозяйством»35. Записка предупреждала, что жалобы на наркомат лесной промышленности все равно будут направляться в Госплан. Действительно, освобож­дение Госплана от обязанности планирования производства бума­ги было недолгим. Поскольку планирование производства бумаги одновременно означало и планирование печати, количество жалоб все увеличивалось. С неохотой Госплан возобновил планирование производства бумаги и полиграфии, поставив условие, что изда­тели будут сами составлять свои планы, хотя в ведении Госплана остались важные вопросы планирования капиталовложений и распределения печатной продукции36.
Для того чтобы избежать ответственности за возможные не­удачи, Госплан неизменно составлял планы с уровнем агреги­рования, намного превышающим уровень реальных операций, и постоянно передавал решение вопросов о распределении кон­кретных ресурсов в ведение промышленных наркоматов. Вот весьма красноречивая цитата из документов Госплана: «Госплан... не является сбытовой организацией, не может по существу сво­ей работы взять на себя ни централизованного специфицирова­ния заказов потребителей по номенклатуре и районам, ни выдачи централизованного правильного районирования и специфици­рованного заказа на производство однородных видов продукции разными наркоматами-производителями»37. В любом случае высшее руководство не приветствовало бы какую бы то ни было попытку увеличения полномочий организации, где работали не­партийные специалисты, которых, по словам Сталина, следовало «гнать в шею из Москвы»38, тем более что эти попытки превраща­ли Политбюро в апелляционный суд или совет старейшин39.
Представляется, что ни один плановик не в состоянии отде­лить важные вопросы от повседневной рутины. Немало времени Политбюро посвящало мелким вопросам, таким, как обсужде­ние просьб о перевозках или того, какое конкретное предприятие должно получить больше стали или импортных автомобилей. Описание того, как Политбюро обсуждало узкоспециальные тех­
35 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 36. Л. 33-34,57.
36 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 39. Л. 5.
37 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 28. Л. 144-147.
38 Письма И.В. Сталина В.М. Молотову. 1925-1936 гг. / Сост. Л. Кошелева и др. М.: Россия молодая, 1995. С. 156.
39 Lih L. et al. Stalin's Letters to Molotov. P. 174-176.
180
нические вопросы, можно найти, например, в письме Кагановича отсутствовавшему в Москве Орджоникидзе. Оно показывает, на­сколько Политбюро погрязало иногда в деталях:
Вчера у нас было заседание ПБ, второе после отъезда хозяина [Сталина]... Хозяин раз просил выяснить - верно ли, что ряд частей в машине М-1 взяты из Бюика?.. выяснилось, что действительно ряд частей... отличны от фордовских. Установить нам - вредно ли это - трудно, поэтому мы поручили Наркомтяжу разобрать и доложить нам. Сам Дьяконов доказывает, что это не создает дисгар­монии. Лихачев, как будто, считает, что это отразилось на качестве конструкции40.
Если Политбюро разбирало подобные мелочи, любое решение, принятое Госпланом, могло рассматриваться им как вторжение на его территорию.
Экономика обмана
Неизменной чертой советской административно-командной системы было то, что информация в основном генерировалась са­мими производителями41. Питер Беттке (Peter Boettke) писал об «экономике обмана» (economics of illusion), которая применима для анализа данной ситуации: речь идет о склонности произво­дителей скрывать или искажать информацию в своих интересах, «втирать очки» высшему руководству42. Наркоматы были обязаны предоставлять гигантское количество форм отчетности43, все они утверждались Центральным управлением народнохозяйственного учета при Госплане по соглашению с соответствующими наркома­тами, Народным комиссариатом финансов и Госбанком44. Помимо этих официальных отчетов также составлялись многочисленные
40 Сталинское Политбюро в 30-е годы. С. 150.
41 Gregory P. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. Р. 16-17.
42 Boettke P.J. Why Perestroika Failed: The Politics and Economics of Socialist Transformation. New York: Routledge, 1993; подробнее о фальсификации информа­ции руководителями предприятий см.: Berliner J. Factory and Manager in the USSR. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1957. P. 160-181.
43 Главные управления наркоматов представляли ежегодные доклады и балан­совые отчеты в Народный комиссариат финансов (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 1365. Л. 18); ежемесячные и ежеквартальные балансовые отчеты подавались в Госбанк, спецбанки и Народный комиссариат финансов. В случае, если предприятие имело кредит Госбанка, ежегодные и ежемесячные отчеты представлялись в Госбанк. О пра­вилах представления отчетности см.: Собрание законов СССР 1931. № 14. Ст. 138. Постановление от 26.02.1931 «О порядке рассмотрения и утверждения отчетов и ба­лансов госорганов, действующих на началах хозрасчета»; Собрание законов СССР 1932. № 19. Ст. 108/6. «Положение о ЦУНХУ» от 10.03.1932.
44 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 1365. Л. 18.
181
внеплановые, специальные отчеты, просто ответы на текущие за­просы. «Они» (экономические наркоматы) контролировали пре­доставление информации. «Мы» (Политбюро/СНК/Госплан) не собирали независимые данные, хотя время от времени и получали информацию от контрольных комиссий, ОГПУ-НКВД и военных представителей. В отношениях с центральными органами нарко­маты обладали существенным информационным преимуществом. Ясно, что административно-командная система не могла эффек­тивно функционировать на основе неверной информации. Интере­сы Госплана и экономических наркоматов неоднократно сталкива­лись именно по вопросам обладания и доступа к информации.
Оппортунизм производителей. Перед производителями дик­татор ставил простую задачу: они должны честно производить зака­занную продукцию, затрачивая минимум ресурсов. Цель промыш­ленных наркоматов и предприятий заключалась в «выполнении плана»45, но смысл этой фразы был отнюдь не очевиден. В соответ­ствии с принципом единоначалия нарком отвечал за выполнение плана наркомата, а директор предприятия нес ответственность за выполнение плана предприятия. Таким образом, руководители предприятий могли использовать свое информационное преиму­щество для получения более легких планов или избыточных ре­сурсов. План фактически представлял собой контракт с множест­вом переменных, разработанный в ситуации, когда одна из сторон обладала неполной информацией. Именно по поводу такого кон­тракта/плана Сталин высказывал опасения, что он будет выпол­нен только на бумаге. Производители боролись за контракт/план, который соответствовал бы их ведомственным или частным инте­ресам46. «Мягкая» интерпретация такого поведения производите­лей предполагает, что ими двигало желание «спокойной жизни»47. Более «жесткая» интерпретация указывает на стремление произ­водителей извлечь финансовую или политическую прибыль как на главную причину такого поведения48. Как бы то ни было, перед
45 Belova Е. Economic Crime and Punishment // Behind the Facade of Stalin's Command Economy. P. 131-158.
46 После того как Орджоникидзе сменил кресло наркома ЦКК-РКИ на пост председателя ВСНХ, он превратился из ярого приверженца нереалистичных тем­пов роста в сторонника умеренного, более реалистичного курса (Хлевнюк О.В. Политбюро: механизмы политической власти в 1930-е годы. М.: РОССПЭН, 1996. С. 17-40). Каганович (первый заместитель Сталина по партии в начале 1930-х го­дов) претерпел аналогичные изменения во взглядах, когда был назначен наркомом путей сообщения.
47 Berliner J. Factory and Manager in the USSR; Granick D. Management of Industrial Firms in the USSR. New York: Columbia University Press, 1954.
48 Lazarev V., Gregory P. Commissars and Cars: The Political Economy of
182
плановиками стояла задача не давать производителям «спокойной жизни» и не давать им извлекать политическую или финансовую выгоду. Эти взаимоотношения хорошо иллюстрирует жалоба Ста­лина Кагановичу (30 августа 1931 г.) на Орджоникидзе:
Вместо того, чтобы нажимать на свой аппарат и заставить его выплавить больше чугуна, ВСНХ [Орджоникидзе] нажимает на государственную кассу (т.е. на государство, т.е. на рабочий класс), заставляя рабочий класс расплачиваться своими валютными ресурсами за неспособность, косность, бюрократизм аппарата ВСНХ... Поэтому-то я и думаю, что нельзя идти ни на какие поблажки людям (и учреждениям), пытающимся растранжирить валютные ресурсы рабочего класса ради спокойствия работников своего аппарата49.
Эта борьба составляла основу конфликта «принципал-агент» в административно-командной экономике, и Госплан участвовал в этой битве в первых рядах50.
Информационная асимметрия. Архивы хранят много свиде­тельств того, что промышленные наркоматы утаивали информа­цию. Так, в мае 1933 года, через два месяца после одобрения СНК директив по подготовке плана на вторую пятилетку, Народный комиссариат тяжелой промышленности, возглавляемый Орджо­никидзе, предложил, чтобы этот наркомат, наряду с другими нар­коматами и республиканскими совнаркомами, представил свои предложения по контрольным цифрам на три месяца позже уста­новленного крайнего срока, причем без разбивки по предприяти­ям: «Указанные сроки, особенно при сохранении существующего порядка прохождения контрольных цифр, приводят к спешке в плановой работе и понижают ее качество на самых важных ста­диях»51. Далее руководство НКТП жаловалось на необходимость повторной плановой работы для наркомата, его трестов и пред­приятий. Госплан отклонил предложение об отсрочке: «Такой план [не проработанный предприятиями] неизбежно будет содер­жать ряд ошибок и... может существенно изменить весь план»52. В итоге НКТП проиграл битву, но выиграл войну, что станет типич­ным для его взаимоотношений с Госпланом на последующий ряд лет. К тому времени, когда в июне СНК вынес решение отклонить предложение НКТП, тот уже получил требуемую отсрочку.
Dictatorship //Journal of Comparative Economics. 2003. Vol. 31. № 1. P. 1-19.
49 Сталин и Каганович. Переписка. С. 72.
50 Gregory P. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. Р. 15-17.
51 ГАРФ. Ф. 5446. On. 14. Д. 3. Л. 34-37.
52 ГАРФ. Ф. 5446. On. 14. Д. 3. Л. 32.
183
А вот другой типичный случай. 13 января 1934 года Госплан выразил недовольство, что НКТП все еще не сдал свои балан­совые отчеты, несмотря на то что крайний срок, установленный Госпланом, истек три дня назад53. Первого января 1935 года за­меститель наркома тяжелой промышленности (Пятаков) под предлогом необходимости избавиться от лишней работы и дуб­лирования попросил изменить постановление СНК и разрешить НКТП отчитываться о количестве отгруженной продукции еже­квартально, а не ежемесячно5,4. Госплан категорически возра­жал против этой инициативы НКТП55, заявив, что если просьба НКТП будет удовлетворена, то такие отчеты потеряют всякое оперативное значение. Борьбу Госплана за доступ к необходимой информации хорошо показывает его попытка принять декрет о повышении заработной платы на 20 процентов в Бурят-Мон­гольской республике, провалившаяся из-за чрезмерных запросов по фондам заработной платы, предъявленных региональными лидерами, и неспособности местных властей предоставить необ­ходимую информацию, несмотря на срочность запроса56.
Промышленные наркоматы, в свою очередь, считали, что, за­держивая информацию, они поступают правильно, так как планы постоянно пересматривались и переделывались, что отнимало время у наркоматовских специалистов. Инструкции сверху часто воспринимались как непродуманные и вызывали раздражение. Орджоникидзе писал: «Вообще должен откровенно сказать, что дела складываются довольно неважно. Нам преподносят чуть ли не каждый день постановление за постановлением, причем одно крепче другого и далеко не справедливое»57.
Степень агрегирования. Когда Мизес и Хайек впервые под­няли проблему высокой степени агрегированности планов, они не предполагали, что сами производители будут лоббировать обобщенные планы. Еще в 1925 году, когда хозяйственники жа­ловались на то, что Госплан не устанавливает конкретные произ­водственные задания, Госплан отвечал:
Конечно, для многих ведомств это было бы большим облегчением-полу-чить без всяких усилий со своей стороны вполне готовый план с детальней­
53 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 34. Л. 64а.
54 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 239. Л. 2. 33 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 239. Л. 16.
56 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 28. Л. 266.
57 Хлевнюк О.В. Сталин и Орджоникидзе: конфликты в Политбюро в 1930-е го­ды. М.: Россия молодая, 1993. С. 32.
184
шими заданиями по каждой группе производства, по каждому тресту... Легко себе представить, что это за архибюрократическое произведение получилось бы, если бы Госплан, сидя у себя в Москве, на Воздвиженке, взял на себя роль всесоюзной няньки или какого-то попечительного провидения по отношению к каждому захолустному тресту, до которого и в три года не доскачешь58.
Эта цитата показывает наивность Госплана, в частности, уве­ренность в том, что он и вправду был в состоянии подготовить детальный производственный план, который подошел бы всем. К тому времени, когда Госплан начал реальную плановую работу, эта иллюзия рассеялась. Вместо того чтобы подготавливать пла­ны для относительно небольшого государственного сектора, от Госплана теперь требовалось планировать экономику всей стра­ны. Кроме Госплана у диктатора не было другого планового орга­на, к которому он мог бы обратиться. Промышленные наркома­ты боролись за агрегированные планы столь же яростно, как они боролись за большие капиталовложения. В апреле 1933 года Гос­план жаловался, что материалы, которые подаются наркоматами, «страдают такой неполнотой и таким количеством дефектов, что в целом ряде случаев эти материалы следует рассматривать толь­ко как формальное выполнение постановления Правительства... помимо чрезвычайной неряшливости, технической небрежности, материалы настолько недостаточны, как по объему показателей, так и по своему экономическому обоснованию, что удовлетво­риться ими нет никакой возможности»59. Особенно мало деталей наркоматы предоставляли по строительным проектам. В 1932 и 1933 годах Госплан жаловался на то, что план капитального строительства НКТП не имел разбивки по районам и не содер­жал никакой информации о том, «насколько удовлетворены важ­нейшие промышленные пункты и новостройки»60.
Госплан разрывался между желанием получить как можно больше информации и ограниченными возможностями по обра­ботке этой информации. Даже в случае относительно однород­ных промышленных товаров, легковых автомобилей и грузо­виков, распределение которых происходило на самом высоком уровне, Госплан не имел возможности планировать и составлять планы снабжения и делал неоднократные попытки передать вопросы оперативного планирования снабженческо-сбытовым
58 Струмилин С.Г. Очерки советской экономики. Ресурсы и перспективы. М.: Наука, 1928. С. 312.
59 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 36.
60 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 25. Л. 89,385.
185
организациям наркоматов. Так же как диктатору приходилось балансировать на зыбкой грани между «ведущей ролью» и непо­средственным вмешательством, так же и Госплану было чрезвы­чайно трудно установить оптимальный уровень детализации.
Двойное планирование и несоставление планов. Наркоматы и предприятия должны были выполнять свои планы, что предпо­лагало существование единого плана. Согласно жалобе Госпла­на, в феврале 1934 года НКТП установил своим предприятиям один вариант плана с суммарным производственным заданием выше того, что было утверждено правительством, одновременно представив Госплану другой вариант с «низкими» заданиями, со­ответствовавшими тем, что были официально одобрены. Замес­титель председателя Госплана предостерегал от подобного двой­ного планирования: «Система двух планов подрывает плановую дисциплину и вносит элементы дезорганизации в народное хо­зяйство и в сам аппарат промышленности, колебля незыблемость государственного плана...»61 Архивы содержат даже примеры отсутствия планирования, несоставления планов как таковых. В январе 1934 года Госплан сообщил СНК о том, что Народный ко­миссариат легкой промышленности даже не разрабатывал планы детальнее, чем планы главков. Для предприятий и трестов состав­лялись лишь квартальные планы; их годовых планов попросту не существовало. Трест по производству хлопчатобумажных изде­лий подготовил в 1934 году производственный план на 1933 год, который был нужен для составления отчетности: «До этого вре­мени никто планом на 1933 г. не интересовался... На предпри­ятиях... работникам Госплана и ВЦСПС прямо заявили, что они годовых планов в течение ряда лет не видели»62. Фабрики, рабо­тавшие без производственных планов, были одними из важней­ших и располагались в Москве.
Несоставление планов позволяло наркоматам оставить себе максимально широкое поле для маневра в их отношениях с пред­приятиями, получить от последних максимум продукции, нако­пить скрытые резервы и вообще вести дела с предприятиями вне поля зрения центрального руководства.
Злоупотребление свободой действий. В 1932 году Госплан, не желая более заниматься одобрением незначительных измене­ний в планах, предоставил наркоматам право перераспределять капиталовложения между стройками в пределах 10 процентов
61 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 34. Л. 9-10.
62 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 32. Д. 53а. Л. 136-140.
186
от всех выделенных сумм63. В ответ на предоставленную свобо­ду НКТП перераспределил капиталовложения между 465 из своих 650 строек64, используя правило десятипроцентных изме­нений для одного и того же проекта по несколько раз. В августе 1935 года Госплан жаловался на злоупотребления и частые нару­шения правил:
План капитальных работ по Главуглю НКТП пересматривался в текущем году дважды... В процессе выполнения плана НКТП производил уменьшение ассигно­ваний Главуглю в порядке предоставленного ему права 10% уменьшения затрат по каждому объекту. Эти уменьшения привели к сокращению плана на 8,5 млн. руб.
Манипулируя отчетностью, НКТП сократил капиталовло­жения в угледобывающую промышленность еще на 24,5 мил­лиона рублей. По расчетам Госплана, «таким образом, физичес­кий объем работ по каменноугольной промышленности НКТП уменьшится фактически на 33,0 млн. руб.»65. Специальное рас­следование Госплана показало, что только в 1935 году объемы капвложений, перераспределенных НКТП, составили сумму, до­статочную для того, чтобы построить восемь крупных промыш­ленных предприятий66. Злоупотребление правилом 10 процентов получило столь широкое распространение, что Госплан пришел к выводу о том, что в 1935 году план НКТП по капитальным вло­жениям был выполнен лишь формально.
■«Обман государства»: Уже первые западные работы, по­священные проблемам функционирования советского пред­приятия, обнаружили разнообразие сленговых выражений для обозначения разнообразных практик обмана предприятиями своих наркоматов («очковтирательство», «липа»)67. Тот факт, что предприятия мошенничали, общеизвестен. Впрочем, как по­казывают архивы, наркоматы и высшие должностные лица также были либо замешаны, либо смотрели сквозь пальцы на обман го­
63 Собрание законов СССР. № 33. Ст. 196. 27 апреля 1932 г.
64 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 33. Д. 85. Л. 244.
65 Там же.
66 Расследование ЦУНХУ по капиталовложениям показало, что общий объем инвестиций НКТП в 1935 году составил 9042 миллиона рублей. Таким образом, «доложенное» внутреннее перераспределение инвестиций составило 5 процентов от общего объема инвестиций (РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 10. Д. 468. Л. 1-5). 322 милли­она рублей вполне могли бы покрыть расходы на строительство восьми металлооб­рабатывающих заводов средней величины, таких, скажем, как завод им. Горького с производственной мощностью в пять тысяч станков в год (РГАЭ. Ф. 1562. Оп. 10. Д. 531. Л. 41).
67 Berliner J. Factory and Manager in the USSR.
187
сударства. В подтверждение приведем следующие три примера. В октябре 1933 года Каганович так описывал Орджоникидзе низ­кое качество текстиля:
Пришлось влезть в вопросы текстиля, очень плохо там. Дают безобразное ка­чество продукции, придется за это дело партии крепко взяться. Доходит до того, что для выполнения плана в метраже искусственно растягивают ткани, а это зна­чит, что купивший пять метров после мойки рубахи получает вместо взрослой дет­скую рубашонку68.
Узнав о подобной практике, Сталин дает Кагановичу следую­щее указание (24 сентября 1933 г.):
На текстильную промышленность Вы должны нажимать вовсю и как секре­тарь МК, и как секретарь ЦК. Виновных надо искать обязательно, не глядя на лица и их «коммунистические» чины69.
Каганович жаловался Орджоникидзе и на другие наркоматы, но был намного менее взыскательным, когда сам Орджоникидзе попустительствовал махинациям своих подчиненных. В конце июля 1932 года запорожский завод «Коммунар», находившийся в ведении наркомата Орджоникидзе, был обвинен в поставках сельскому хозяйству комбайнов без ряда важнейших узлов. На основании этих жалоб СНК поручил прокуратуре провести рас­следование. В августе 1933 года в своей заключительной речи на слушании дела о некомплектности комбайнов заместитель гене­рального прокурора А.Я. Вышинский, в частности, заявил: «Про­цесс дает нам основание для постановки общих вопросов работы советских хозяйственных организаций... Я говорю о Наркомземе Союза... я говорю о Наркомтяжпроме...»70 Разгневанный Орджо­никидзе принялся энергично защищаться, утверждая, что отсут­ствовавшие запчасти высылались отдельно во избежание краж. В отсутствие Сталина Орджоникидзе добился принятия проекта постановления Политбюро, составленного Кагановичем и Моло­товым, осуждавшего Вышинского за то, что его речь «дает повод к неправильному обвинению в отношении НКТяжпрома и НКЗе-ма»71. Узнав об этом решении, Сталин послал Кагановичу, Моло­тову и Орджоникидзе резкую телеграмму (от 29 августа 1933 г.),
68 Сталинское Политбюро в 30-е годы. С. 137.
69 Сталин и Каганович. Переписка. С. 359.
70 Там же. С. 303.
71 Там же.
188
в которой объявил НКТП ответственным за провал и заявил, что «за такое дело не могут не отвечать также наркомы»72. Через два дня раскритикованный Каганович писал Сталину: «С нашим по­становлением действительно получилось нескладно. Выходит -прокуратура только-только начала разворачиваться, а мы ей даем по носу. Вот почему Вы правильно нас критикуете»73.
После того как Каганович возглавил комиссию по транспорту, он докладывает Сталину (13 октября 1933 г.):
Отменили старую НКПСовскую инструкцию об учете погрузки, по которой в число погруженных зачислялись вагоны переадресованные, так, например: если в Москву прибыл вагон с хлопком и переадресовывается в Иваново, то его зачис­ляют в погруженные. Это безобразное дело было легализовано, т.е. был узаконен обман государства. Инструкция была издана ряд лет назад, поэтому теперь винов­ника трудно даже найти, но то, что терпели, - это безобразие74.
Таким образом, обман государства в 1930-е годы практико­вался и допускался тремя крупнейшими наркоматами - НКТП, Народным комиссариатом легкой промышленности и Народным комиссариатом путей сообщения. Заметим, что Сталин не делал различий между теми, кто непосредственно обманывал госу­дарство, как, например, завод «Коммунар» или текстильный за­вод, и соответствующим наркомом. Как заявил он сам, «за такое дело не могут не отвечать также наркомы»75.
Горизонтальные связи: пример сделок по автомобилям и грузовикам. Горизонтальные сделки по определению были опе­рациями незаконными, поскольку производились в обход плана/ закона. Во избежание подобного рода злоупотреблений, распреде­ление особо ценных товаров детально планировалось, вплоть до составления списка конечных получателей. С 1932 по 1937 год планированием поставок автомобилей и грузовиков конечным потребителям занималась комиссия Политбюро в составе Мо­лотова, Кагановича и еще одного члена Политбюро. Госплан по­могал «комиссии Молотова» собирать и обрабатывать заявки на транспортные средства76. В редких случаях вмешивался сам Ста­лин, изменяя решения, принятые комиссией. Так, 30 сентября
72 Сталин и Каганович. Переписка. С. 318.
73 Там же. С. 325.
74 Там же. С. 387.
75 Там же. С. 318.
76 Подробнее см.: Lazarev V., Gregory P. The Wheels of Command Economy. P. 324-348.
189
1933 года он распорядился удвоить число транспортных средств, предназначенных для сельского хозяйства:
Из 9600 грузовиков НКЗему и НКСовхозов отдаете лишь 2000 штук. Что за чепуха такая? Теперь, когда через политотделы создали в земледелии на местах действительные опорные пункты, - а вопросы земледелия, его трудности далеко еще не ликвидированы, - вы, неизвестно на каком основании, берете установку на перемещение центра внимания от земледелия к «прочим потребителям». Рано пташка запела...77
То, что комиссия Молотова утверждала распределение транс­портных средств с точностью до машины (9378), создает впечатле­ние существования жестко контролируемого механизма распреде­ления, не оставлявшего места для горизонтальных сделок. Однако в действительности, как показывают факты, горизонтальные сдел­ки не могло ликвидировать даже всемогущее Политбюро.
Окончательный план распределения транспортных средств, принятый комиссией Молотова, направлялся в сектор сбыта авто­мобилей и тракторов НКТП для подготовки фактических поста­вок. Только в наиболее приоритетных случаях комиссия Молотова распоряжалась об осуществлении конкретных поставок. Как это ни удивительно, но помимо поставок в сельское хозяйство фактическая реализация плана распределения не контролировалась, и Госплан никогда не знал, сколько транспортных средств имелось в наличии в различных организациях. В таблице 6.1 приведены редкие данные о планируемых поставках автомобилей и реально осуществленных в первом квартале 1932 года. Как видно из таблицы, не только общий объем фактических поставок не совпадал с объемом, определенным комиссией Молотова, но и, более того, производитель внес измене­ния в фактическое распределение путем «вторичного планирова­ния» (planning aftermarket), что в наибольшей степени отразилось на распределении автомашин по регионам.
Существовал также активно функционировавший вторичный рынок, на котором продавались списанные или «пропавшие» транспортные средства. В начале 1933 года в Сталинграде име­лось две тысячи зарегистрированных автомобилей и грузовиков. В течение года пятьсот транспортных средств были списаны как «не подлежащие ремонту», а 220 были украдены. Таким образом, только за один год почти 40 процентов транспортных средств исчезли в черной дыре неформального распределения! Органи­зации, которым в официальном порядке не разрешалось иметь
Сталин и Каганович. Переписка. С. 367.
190
транспортные средства, покупали и переоснащали использован­ные машины или же из запчастей собирали новые. Или же они попросту воровали машины, или совершали незаконные покупки. Автомобили, предназначенные одним пользователям, «по ошиб­ке» железнодорожников направлялись другим людям. Автомо­били, которые должны были быть направлены в валютные мага­зины для продажи иностранцам, продавались офицерам ОГПУ или перекупщикам по низкой цене, в рублях.
Таблица 6.1. План распределения автомобилей на первый квартал 1932 г. и его выполнение _
 
Комиссия Молотова: план распределения Поставщики: фактические поставки   
Армия 48 48   
Сельское хозяйство 27 27   
Резерв 29 31   
Промышленность 50 50   
Милиция 21 21   
Разное" 20 8   
Другие наркоматы 14 14   
РСФСР 8 5   
Москва 22 9   
Ленинград 30 6   
Украина 2 8   
Цудортранс 13 13   
Другие республики 17 2   
Итого 301 242  
* Различные правительственные организации.
Источник: Lazarev V, Gregory P. The Wheels of Command Economy // Econom­ic History Review. 2002. Vol. 55. № 2. P. 335.
Архивы не молчат об условиях этого неофициального обмена автомобилями, но вряд ли производители, выделяя транспорт­ные средства неутвержденным пользователям или организаци­ям, которые докладывали об утере своих транспортных средств, занимались благотворительностью. Особо примечательно в этих внеплановых операциях то, что они производились с товаром, наи­более жестко контролировавшимся, товаром, распределением ко­торого занималось само Политбюро. Если мы можем установить наличие неплановых операций со столь приоритетным товаром, значит, они должны были иметь место, видимо, в значительно больших объемах, и с другими видами продукции.
191
На чьей стороне был диктатор?
Поддержка диктатором лояльных ему органов власти в спорах с экономическими наркоматами не была автоматической, даже в тех случаях, когда Госплан честно пытался представлять интересы диктатора. На это указывает следующий пример. Затянувшаяся борьба Госплана с НКТП по вопросам увеличения штатов и повы­шения заработной платы получила огласку, когда НКТП в своей газете «За индустриализацию» подверг критике госплановскую систему учета рабочей силы как излишне сложную. В односторон­нем порядке НКТП установил сокращенную форму отчетности по труду Чтобы воспрепятствовать этому «беззаконию», Госплан со­слался на постановление СНК от 9 мая 1931 года, запрещавшее учреждениям «вносить различного рода изменения в существую­щую систему и формы отчетности без утверждения их с ЦУНХУ Госплана СССР»78. Госплан указывал также, что действия нарко­мата противоречили постановлению СНК от 6 апреля 1932 года «О планировании и учете заработной платы». Хотя было очевид­но, что НКТП нарушил два правительственных постановления, СНК согласился с доводами НКТП, указывавшего, что он действо­вал в соответствии с кампанией СНК по сокращению «непроизвод­ственного» персонала: упрощение форм означало, что на заводах будет работать больше рабочих и меньше бухгалтеров. Госплану оставалось лишь угрожать выборочным инспектированием79.
Обычно в случае возникновения конфликта между Госпланом или Народным комиссариатом финансов и экономическими нар­коматами СНК создавал «согласительную» комиссию, в которую входили представители руководства враждующих сторон. Во время одного такого конфликта, произошедшего в 1933 году, Народный комиссариат финансов обвинил НКТП в уклонении от налогов пу­тем нарушения стандартных правил бухгалтерского учета80. СНК поручил Госплану выработать компромиссное решение, но это ре­шение было отклонено НКТП, и в сентябре была сформирована вторая комиссия. Результаты её деятельности также не удовлетво­рили НКТП, и 11 ноября была создана очередная комиссия. В итоге НКТП добился победы: записка управляющего делами от 4 февра­ля 1935 года, направленная в НКФ и НКТП, сообщала, что «воп­рос о разногласиях между НКТП и НКФ по отчету НКТП с обсуж­
78 За индустриализацию. 1933. № 22.
79 РГАЭ. Ф. 4372. Оп. 31. Д. 34. Л. 3,54; Оп. 32. Д. 53а. Л. 136.
80 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 269. Л. 2-24.
192
дения в СНК снят»81. В 1935 году НКТП, не представив вовремя отчет за 1934 год, фактически получил в свое распоряжение «лиш­ние» 330 миллионов рублей, так как в отсутствие отчета за 1934 год НКФ неверно рассчитал инвестиции НКТП на 1935 год82. И вновь, несмотря на очевидное нарушение правил, СНК «простил» НКТП, поскольку ему требовалось дополнительное финансирование для завершения основных объектов капитального строительства.
Строительство было тем вопросом, по которому между экономи­ческими наркоматами, желавшими свободно получать кредиты на строительство, с одной стороны и НКФ и Госбанком, боровшимися за ограничение расходов на эти цели, с другой происходили посто­янные столкновения. СНК издал ряд постановлений, запрещавших банкам осуществлять финансирование строительства без смет83. Однако наркоматы постоянно задерживали составление этих смет, несмотря на это, лишь в некоторых случаях у банковских работни­ков хватало смелости приостановить финансирование строитель­ства приоритетных объектов, поскольку они боялись обвинений в срыве важных государственных заданий. В январе 1935 года СНК потребовал от НКТП представить сметы на строительство84. Летом 1935 года Харьковский судостроительный завод, находившийся в подчинении НКТП, получил предупреждение о том, что его финан­сирование будет приостановлено, если он не представит, наконец, смету на строительство. 3 августа 1935 года руководство завода послало телеграмму Молотову и в Совет труда и обороны (СТО), в которой указывало, что прекращение финансирования поставит под угрозу решение важных государственных задач. Дело дошло до руководства СНК, которое затребовало от банка объяснений, хотя он всего лишь выполнял постановление правительства. Запросы НКТП об отсрочке подачи сметы на строительство были настолько часты, что едва ли можно перечислить все случаи85.
81 Аналогичную победу НКТП одержал в 1934 году, затянув спор по балансовой отчетности предприятий за 1934 год до октября 1935 года, когда вопрос был снят с обсуждения (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 2692. Л. 1).
82 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 210.
83 РГАЭ. Ф. 4086. Оп. 2. Д. 230. Л. 233.
84 ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16. Д. 306.
85 В 1934 году первый заместитель наркома НКТП, Пятаков, подал запрос об отсрочке представления сметы расходов по целому ряду строительных объектов химической и азотной промышленности (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 15а. Д. 88). Второго августа 1935 года он же просил об отсрочке представления смет по одиннадцати оборонным заводам и продолжении их финансирования без смет (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 49). В том же 1935 году Пятаков просил об отсрочке представления смет авиационных заводов (ГАРФ. Ф. 5446. Оп. 16а. Д. 44). Наркомфин обычно соглашался с первой просьбой об отсрочке. Например, он удовлетворил просьбы
193
То, что диктатор занимал сторону экономических наркоматов в их борьбе с функциональными и контрольными органами, объ­ясняется тем, что в распоряжении первых находились весьма эф­фективные стратегии отстаивания своих интересов. Наркоматы могли ссылаться на разные, противоречившие друг другу поста­новления, использовать личное влияние или применять тактику проволочек. Однако наиболее мощным аргументом в их пользу была потенциальная угроза срыва выполнения производственной или строительной программы. В таких случаях диктатору прихо­дилось решать, что важнее: общие правила, соблюдение которых пытался обеспечить Госплан, или те последствия, к которым, как запугивали производители, может привести выполнение этих пра­вил. Таким образом, диктатору постоянно приходилось выбирать между своими собственными правилами и «тем, что лучше», что подтверждает вывод, сделанный Хайеком (см. главу 2), о том, что диктатор не может связать себя общими правилами. При принятии подобных решений диктатору также приходилось считаться с тем, что целый ряд наркомов были также и членами Политбюро и, сле­довательно, участвовали в принятии решений. Диктатор не всегда становился на сторону производителя; на самом деле, производи­телям лишь казалось, что диктатор чаще становился на сторону функциональных органов. Однако приведенные примеры показы­вают, что диктатор был готов в любую минуту встать на сторону производителей, если того требовали интересы производства.
Выводы
Плановики и производители не любили друг друга. Производи­тели считали, что их заваливают массой сомнительных, постоянно меняющихся инструкций, и задавались вопросом: «Чем вызван та­кой интерес к нашей работе?» Плановики считали производителей ненадежными, склонными скрывать информацию и поступающими лишь так, как они сами хотят, независимо от указаний сверху. Про­изводители пришли к выводу, что чем меньше известно начальству, тем лучше. Главный плановый орган, Госплан, оказался посредине,
НКТП об отсрочках для вышеупомянутых химических и азотных заводов, кроме за­вода № 98, который просил об отсрочке повторно. В результате директор Главного управления химической промышленности, в чьем подчинении находился химичес­кий завод № 98, лично явился к председателю Госплана и заместителю председателя СНК с просьбой о вмешательстве и продолжении финансирования. Наркомфин не удовлетворил просьбу об отсрочках для авиационных заводов, поскольку эти заводы уже получили отсрочки. Поступая так, Наркомфин отметил, что эти заводы относи­тельно невелики, и им было бы несложно подготовить сметы.
194
между диктатором и производителями. Как лояльный диктатору орган Госплан должен был соблюдать его интересы и принимать ре­шения в его пользу, но чем более значимыми были эти решения, тем выше был риск быть привлеченным к ответственности в случае пло­хих результатов. Поэтому Госплан составлял агрегированные, не­оперативные планы и избегал планировать конкретные сделки. Во­преки существующему стереотипу, что Госплан был организацией, жадной до власти (power-hungry organisation), в 1930-е годы Госплан на самом деле пытался свести свою власть к минимуму. Госплан не мог рассчитывать на диктатора, который отказывался от своих соб­ственных постановлений, если они вредили производству.
Модель научного планирования предполагает, что диктатор устанавливает общие правила и направления развития, передавая полномочия по реальному распределению ресурсов в руки экспер­тов-плановиков. Несмотря на то что Госплан находился в центре властного механизма, в 1930-х годах он был чем угодно, но только не организацией, занимавшейся «научным планированием». Пред­седатель Госплана с 1930 по 1934 год, Куйбышев, был членом По­литбюро и заместителем председателя СНК. Госплан составлял планы, устанавливавшие в основном задания в агрегированном виде. Большинство сделок осуществлялось в результате обсужде­ния-торга вокруг условий будущего контракта между покупателем и продавцом. Несмотря на то что его мнением постоянно интере­совалось высшее руководство страны, Госплан искал возможность освободиться от подобных обязанностей. Госплан не имел власт­ных полномочий, ему приходилось обращаться к другим органам управления, чтобы добиться выполнения своих директив. Такая роль Госплана соответствует данному Евгением Залески опре­делению советской системы распределения ресурсов как центра­лизованно управляемой (centralized management), а не централи­зованно планируемой (centralized planning)86. Она также хорошо согласуется с предложенным Рэймондом Пауэлом описанием ме­ханизма распределения ресурсов как серии ответов на конкретные обстоятельства, о которых государственные и партийные чиновни­ки узнают, получая неценовые сигналы87.
Что бы произошло, если бы процесс планирования и вправду был передан в руки профессионалов, которые подготавливали бы научные производственные планы для экономики всей страны?
86 Zaleski Е. Stalinist Planning for Economic Growth 1933-1952. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1980. P. 482-572.
87 Powell R. Plan Execution and the Workability of Soviet Planning // Journal of Comparative Economics. 1977. Vol. 1. № 1. P. 51-76.
195
Для Троцкого всемогущий Госплан, в котором работают специа­листы-плановики, был предпочтительнее, чем «режим партийных секретарей»88. Именно на такой Госплан рассчитывали его первые руководители. Пионеры Госплана Г.М. Кржижановский и С.Г. Стру-милин разрабатывали методы административного планирова­ния. «Материалы по балансу народного хозяйства за 1928, 1929 и 1930 гг.», изданные в 1932 году, представляли собой наиболее се­рьезную попытку создания общенационального экономического плана89. Однако чистка Госплана в 1929 году показала, что Сталин и его сторонники не были готовы передать вопросы распределения ресурсов в руки непартийных «скептиков», которые не заслужива­ли, по их мнению, доверия и не понимали истинные нужды обще­ства. Пионеры Госплана перебрались на академические должности, этот мудрый шаг спас и Кржижановского и Струмилина от Боль­шого террора. Оставшимся в Госплане непартийным специалистам повезло меньше: за редким исключением, все они погибли в резуль­тате террора.
Методы планирования, применявшиеся Госпланом, такие, как национальные балансы, разработанные в конце 1920-х годов, были весьма примитивны. Если бы диктатор передал распределе­ние ресурсов в руки Госплана, возглавляемого Струмилиным или Кржижановским, результатом мог бы стать хаос. Балансы 1928-1930 годов, например, составлялись только по группам товаров в целом, таким, как строительные материалы, сельхозпродукция, промышленные или потребительские товары. При этом было со­ставлено всего лишь каких-нибудь шестьдесят балансов, и это для экономики, производившей миллионы различных товаров90. Любой научный план, который в то время подготовил бы Гос­план, не мог обеспечить предприятия детальными инструкциями, и его осуществление в любом случае требовало бы политического вмешательства. К этому необходимо добавить проблему оппор­тунизма производителей, учитывая наличие в отношениях меж­ду центром и производителями проблемы «принципала-агента». Следовательно, мы должны отклонить возможность реализации научного планирования в чистом виде при ином варианте разви­тия событий в 1930-е годы.
88 Getty J.A., Naumov О. The Road to Terror: Stalin and the Self-Destruction of the Bolsheviks, 1932-1939. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1999. P. 38.
89 Materials for a Balance of the Soviet National Economy 1928-1930 / Ed. by S.G. Wheatcroft, R.W. Davies. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.
90 Ibid. Appendix A-C.
Глава 7
СОЗДАНИЕ СОВЕТСКОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ
...Пока в транспорте сидит шайка самовлюбленных и самодовольных бюро­кратов типа Рухимовича, по-меньшевистски издевающихся над постановления­ми ЦК и сеющих кругом разлагающий скептицизм, - постановления ЦК будут класть под сукно. Надо эту шайку разгромить, чтобы спасти железнодорожный транспорт.
Сталин - Кагановичу о предстоящем снятии с должности наркома путей со­общения, 19 сентября 1931 г.1
Из постановления получается впечатление, что в ВСНХ сидят идиоты. Не ду­маю, чтобы ты этого хотел... Вообще должен откровенно сказать, что дело склады­вается довольно неважно. Нам подносят чуть ли не каждый день постановление за постановлением, причем одно крепче другого и далеко не справедливое...
Жалоба Серго Орджоникидзе против вмешательства в дела ВСНХ «сверху»2.
Несмотря на обширную литературу3, мы относительно мало знаем о том, как экономические министерства, или народные комиссариаты, как они назывались в 1930-е годы, работали на самом деле. Народные комиссариаты являлись высшими органа­ми управления производством. Они, а не Госплан, осуществляли
1 Сталин и Каганович. Переписка. 1931-1936 гг. / Сост. О.В. Хлевнюк и др. М., 2001. С. 109.
2 Хлевнюк О.В. Сталин и Орджоникидзе: конфликты в Политбюро в 1930-е годы. М.: Россия молодая, 1993. С. 32.
3 Об экономических наркоматах и министерствах см.: Gregory P. Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy. New York: Cambridge University Press, 1990; Conyngham WJ. The Modernization of Soviet Industrial Management. Cambridge, Mass.: Cambridge University Press, 1982; Dyker D. The Future of Soviet Economic Planning. Beckenham, Kent: Croom Helm, 1985; Gorlin A.C. The Power of Industrial Minist­ries // Soviet Studies. 1985. Vol. 37. №. 3; Fortescue S. The Technical Administration of Industrial Ministries // Soviet Industry Science and Technology Work Group, Center for Soviet and East European Studies, University of Birmingham, England, February 1986; Granick D. The Ministry as the Maximizing Unit in Soviet Industry //Journal of Comparative Economics. 1980. Vol. 4. № 3; Keren M. The Ministry, Plan Changes, and the Ratchet Effect in Planning // Journal of Comparative Economics. 1982. Vol. 6. № 4; Вишняков В.Г. Структура и штаты советского государства и управления. М.: Наука, 1972. Глава 3; Аверьянов Д.В. Функции и организационная структура органов госу­дарственного управления. Киев: Наука, 1979.
197
большую часть оперативного планирования. Поскольку наркома­ты несли ответственность за конечные результаты, для того чтобы защитить себя, они нередко действовали эгоистично (см. главу 6). Борьба за контроль над ресурсами была еще одним постоянным источником конфликтов. Диктатор желал владеть и распоряжать­ся ресурсами. Однако в руках производителей был оперативный контроль над активами и физический контроль над произведен­ной продукцией, по крайней мере в момент ее выпуска. Тот, кто контролирует активы и производство, тот и обладает реальной властью. Существование этого правила хорошо понимал глав­ный соперник Сталина Л. Троцкий, утверждавший в середине 1920-х годов, что контролировать ресурсы должна не партия, а авторитарный Госплан - организация, которую он намеревался возглавить4. Разделение могущественного ВСНХ на три нарко­мата показывает, что это правило понимали и в 1932 году. Любая отдельная от партии организация, контролировавшая практичес­ки всю промышленность страны, представляла собой потенци­альную угрозу «ведущей роли партии».
Если в предыдущей главе мы рассматривали взаимоотношения экономических наркоматов с плановиками, то в этой главе будет проанализирована внутренняя структура экономического нар­комата. Мы рассмотрим два ведущих промышленных наркомата 1930-х годов - Народный комиссариат тяжелой промышленнос­ти (НКТП) и Народный комиссариат легкой промышленности (НКЛП). Оба они были основаны в 1932 году. Во главе первого стоял Серго Орджоникидзе, член Политбюро и давний привер­женец Сталина. Он возглавлял НКТП со времени основания нар­комата в 1932 году вплоть до своей смерти в 1937 году5. Вторым наркомом НКТП был бывший председатель Госплана В.И. Меж-лаук, погибший во время Большого террора в 1938 году. Л.М. Ка­ганович, образцовый чиновник, член Политбюро и заместитель Сталина по партии в первой половине 1930-х годов, возглавлял НКТП после Большого террора и вплоть до момента ликвидации наркомата в 1939 году. НКЛП с 1932 по 1937 год возглавлял И.Е. Любимов, фигура менее известная, который также погиб во
4 Сап Е.Н. The Bolshevik Revolution 1917-1923. Vol. 2. New York: MacMillan, 1951.
5 Подробнее об экономических наркоматах в 1930-е гг. см.: Khlevnyuk О. The People's Commissariat of Heavy Industry; Rees E.A. The People's Commissariat of the Timber Industry; Rees E.A. The People's Commissariat of Transport; Barnett V. The People's Commissariat of Supply and the People's Commissariat of Internal Trade // Decision Making in the Stalinist Command Economy, 1932-1937 / Ed. by E.A. Rees. London: MacMillan, 1997. P. 94-123,124-149, 203-234,176-202.
198
время Большого террора. Фактически НКТП руководил работой всей тяжелой промышленности, отвечая за производство металла, добычу угля, машиностроение и производство товаров военного назначения. НКЛП ведал производством хлопковых, льняных и шерстяных тканей и кожаных изделий6. Каждую отрасль промыш­ленности возглавляло соответствующее главное управление нар­комата (главк), непосредственно руководившее предприятиями и трестами7.
Хорошей иллюстрацией истории советских «производителей» может быть судьба крупнейшего хозяйственника 1930-х годов, Серго Орджоникидзе. В отличие от других партийных лидеров, к которым обычно обращались - товарищ Молотов или товарищ Сталин, Орджоникидзе, как среди своих коллег, так и среди под­чиненных, был известен как Серго или товарищ Серго. Во время гражданской войны и в первой половине 1920-х годов он рабо­тал на Кавказе. По приглашению Сталина Орджоникидзе пере­ехал в Москву, где занял целый ряд важных партийных постов, включая пост наркома ЦКК-РКИ. В 1930 году он стал членом Политбюро. Заняв пост главы ВСНХ, он фактически руководил всем промышленным производством в стране. Когда в 1932 году ВСНХ был разделен на несколько наркоматов, Орджоникидзе возглавил Наркомат тяжелой промышленности. Будучи одним из ключевых членов Политбюро и близким товарищем Сталина, Орджоникидзе имел огромное влияние. Он был груб, вспыльчив, нетерпелив, прямолинеен и не боялся вступать в конфликты с другими представителями высшего руководства. Сталин с горе­чью жаловался на постоянное стремление Орджоникидзе к неза­висимости, которое «создает опасность... разрушения [руководя­щей группы]»8, безуспешно пытаясь урезонить Орджоникидзе:
Ясно также и то, что мы, члены ЦК в особенности, не должны и не можем на­дувать друг друга... Большевики не могут становиться на такой путь, если, конеч­
6 В декабре 1936 года руководство оборонной промышленностью было переда­но из НКТП во вновь созданный наркомат оборонной промышленности. В августе 1937 года для руководства машиностроением был создан Народный комиссариат машиностроения СССР.
7 Мы рассмотрим типичный главк НКТП, Главное управление металлурги­ческой промышленности (ГУМП), руководившее советской металлургией, добы­чей руды, производством металлических труб, высококачественных сталей и т.д. В 1937 году ГУМП был одним из тридцати четырех главков при НКТП, вторым по численности центрального аппарата. Мы также рассмотрим несколько главков На­родного комиссариата легкой промышленности.
8 Сталин и Каганович. Переписка. С. 51.
199
но, не хотят они превратить нашу большевистскую партию в конгломерат ведомст­венных шаек9.
Раздражение Сталина постепенно нарастало, так как Орджо­никидзе продолжал яростно отстаивать интересы НКТП. В сен­тябре 1936 года Орджоникидзе пришлось смириться с арестом своего первого заместителя (Г.Л. Пятакова), расстрелянного в 1937 году. Сталин писал Кагановичу 11 сентября 1936 г.: «Луч­ше сейчас же снять Пятакова с поста зама, не дожидаясь резуль­татов следствия»10. В результате политики Большого террора Орджоникидзе пришлось столкнуться с увольнениями и ареста­ми среди руководящего состава своего наркомата и крушением своей власти. Непосредственно перед Пленумом ЦК, назначен­ным на 19 февраля 1937 года, Серго покончил с собой. Этот не­лицеприятный факт был скрыт, и официально было объявлено, что Орджоникидзе скончался от паралича сердца. Самоубийство Орджоникидзе стало его последним актом неповиновения, по­скольку Сталин говорил о самоубийстве как о последней воз­можности наплевать на партию, предать партию11. Как история создания административно-командной системы неотделима от истории Сталина, так и создание советской промышленности не­отделимо от истории Орджоникидзе.
Советская командная экономика была организована как «иерархическая диктатура» (nested dictatorship). Это означало, что в вертикали власти каждый орган управления воспроизводил структуры вышестоящего12. СНК являлся диктатором по отноше­нию к промышленным наркоматам, промышленные наркоматы играли роль диктатора по отношению к главкам, главки - по от­ношению к предприятиям. Структура промышленных наркома­тов напоминала структуру СНК, главки имели структуру, анало­гичную структуре промышленных наркоматов, управленческий аппарат предприятий воспроизводил структуру главков. Каждый орган управления имел небольшое центральное подразделение, отраслевые подразделения и функциональные подразделения, такие, как плановый или финансовый сектора, работавшие над вопросами, выходившими за рамки конкретных отраслей. Явная
9 Сталин и Каганович. Переписка. С. 711.
10 Там же. С. 673.
11 Getty J.A., Naumov О. The Road to Terror: Stalin and the Self-Destruction of the Bolsheviks, 1932-1939. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1999. P. 218.
12 Gregory P., Markevich A. Creating Soviet Industry: The House That Stalin Built //Slavic Review. 2002. Vol. 61. № 4. P. 801-809.
200
сложность структуры НКТП вызвала взрыв недовольства со сто­роны Орджоникидзе: «Структура нашего аппарата, сколько мы его ни реорганизовываем, сколько мы с ним ни возимся, а все-таки, когда ее возьмешь и нарисуешь на бумажке и посмотришь, более безобразного урода нигде не увидишь»13. Главки организа­ционно фактически копировали работу наркомата. Наркоматы несли ответственность за производство в целом, а на плечи глав­ков ложилась задача руководства отдельными отраслями, они отвечали за производство и сбыт продукции. В главке металлур­гической промышленности более половины персонала было во­влечено в работу, связанную со снабжением и сбытом. В главках легкой промышленности вопросами снабжения и сбыта также за­нималось большое количество служащих.
Материальные балансы и организация промышленности
Материальные балансы14 стали вкладом Советского Союза в теорию планирования. Материальные балансы представляют со­бой расчет предложения и спроса на ресурсы, такие, как сталь, цемент, зерновые, транспортные средства или продукция маши­ностроения. Текущее производство, импорт и задействованные резервы составляют предложение. Спрос равняется заявкам всех потребителей на производственные ресурсы. Баланс между пред­ложением и спросом достигается за счет административных при­казов, а не изменения цен. Если спрос на ту или иную продукцию превышает предложение, в административном порядке прини­мается решение либо сократить ее потребление, либо увеличить предложение.
Таблица 7.1. Схема материального баланса
 
Производство (предложение) Потребление(спрос)   
Сталь = Сталь, необходимая производителям стали + Сталь, не­обходимая для машиностроения + Сталь, необходимая для других отраслей   
Продукция маши­ностроения = Продукция машиностроения, необходимая для про­изводителей стали + Продукция машиностроения, необходимая для самого машиностроения + Продукция машиностроения для других отраслей  
13 РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 38. Д. 104. Л. 2.
14 Подробнее о материальных балансах и истории их составления см.: Gregory Р., Stuart R. Russian and Soviet Economic Structure and Performance. 6th ed. Reading, Mass.: Addison Wesley, 1998. P. 104-108.
201
В таблице 7.1 приведена схема материального баланса двух продуктов: стали и продукции машиностроения15. Запланирован­ное производство стали и продукции машиностроения - это ре­сурсы, имеющиеся в наличии. Суммарный спрос на сталь равня­ется спросу, предъявленному сталелитейной промышленностью, машиностроительными заводами, а также предприятиями других отраслей. Аналогично суммарный спрос на продукцию машино­строения равняется спросу, предъявленному машиностроитель­ными заводами, сталелитейной промышленностью и предприяти­ями других отраслей. Т.е. материальные балансы включают в себя вопросы не только производства, но и распределения. Заплани­рованный материальный баланс мог оказаться нереализованным по целому ряду причин. Если машиностроительные заводы не получали сталь, они не могли выполнить свое производственное задание. Если производители стали не выполняли план, они не могли удовлетворить требования машиностроителей. Орджони­кидзе суммировал существовавшие проблемы, однажды напом­нив металлургам:
Сколько бы вы ни жаловались, сколько бы ни предъявляли требований к ма­шиностроению и к кому угодно, они все эти требования могут вернуть обратно с полным правом, потому что вы металла не даете... Вы свои требования можете предъявить, но эти требования должны быть подкреплены тем, что вы дадите ко­личество металла, необходимого для работы16.
Если работой всех промышленных отраслей руководит один административный орган, производство и распределение всех товаров происходит как бы внутри него, а его работа оценива­ется в целом, а не по результатам работы его отдельных подраз­делений17. В случае же существовавшего разделения управления между отдельными организациями (такими, как наркоматы или главки) металлургический главк отвечал за производство и рас­пределение стали, а машиностроительный - за производство
15 Таблица 7.1. не учитывает резервы, импорт и экспорт с целью сфокусировать внимание читателя на сути проблемы распределения ресурсов.
16 РГАЭ. Ф. 7297. Оп. 38. Д. 10. Л. 4.
17 Пусть - предельный продукт использования стали в сталелитейной промышленности, a Wsm - предельный продукт использования стали в машино­строении. Если управление машиностроительной и сталелитейной отраслями про­мышленности осуществляется единым руководящим органом, то он будет склонен распределять сталь таким образом, чтобы предельный продукт использования стали был одинаков в обеих отраслях, Wss = Wsn]. Будем называть такое распределение ре­сурсов «беспристрастным».
202
и распределение продукции машиностроения. Даже если эти главки входили в состав одного наркомата, в вопросах снабже­ния они могли отдавать предпочтение своим собственным пред­приятиям. С точки зрения наркома, ответственного как за сталь, так и за продукцию машиностроения, и сталелитейные и маши­ностроительные заводы должны аккуратно снабжаться сталью и продукцией машиностроения, тогда как предприятиями, под­чиненными другим наркоматам, можно пренебречь18. Из этого можно вывести следующее общее правило: чем более интегри­рованы управленческие структуры, тем больше вероятность того, что ресурсы будут использованы наиболее рациональным образом. Чем больше разделены органы управления производст­вом, тем ярче представлена тенденция отдавать в вопросах снаб­жения предпочтение «своим» предприятиям перед предпри­ятиями, подчиненными другим министерствам и ведомствам. Соответственно в вопросах снабжения потребителей высокоин-тегрированный ВСНХ (до его разделения в 1932 году) работал четче, чем НКТП.
Пристрастного отношения (политики льгот по отношению к одним предприятиям в ущерб другим), по крайней мере теоре­тически, можно было избежать, если бы материальные балансы составлялись и реализовывались организациями, отстаивающи­ми государственные интересы, такими, как СНК или Госплан, но большинство балансов подготавливалось не Госпланом, а сбытовыми подразделениями наркоматов и главков, такими, как Стальсбыт (см. главу 6). Для Стальсбыта машиностроители были чужаками, поскольку принадлежали «чужому» главку. А интере­сы предприятий-потребителей стали, входивших в НКЛП, были еще более чужды производителю, поскольку эти заводы подчиня­лись даже не «чужому» главку, а «чужому» министерству. В ры­ночной экономике цель предприятий - максимизировать при­быль, соответственно они предпочтут приобретать материалы на рынке, нежели самостоятельно их производить, если это поможет снизить издержки.
18 Народный комиссар стремится к тому, чтобы Ws - Wm, в то время как на­чальник сталелитейного главка отдает предпочтение «своим» предприятиям, т.е. W < W , а начальник машиностроительного главка - машиностроительным предприятиям, т.е. Wmni < Wms.
203

No comments:

Post a Comment